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日本過勞職災的認定爭議與政策因應 PDF 列印 E-mail
社會安全
作者 吳宣蓓、鄭雅文   
2011/05/16
壹、前言

      最近台灣工作者疑似工作過度而猝死的事件頻傳。在「過勞死」一詞的發源地日本,早在1970年代,超時工作與過勞職災爭議即已層出不窮,日本政府陸續頒布不少法令政策,並推動各種勞工健康保護方案。我國勞工安全健康相關政策與法令,尤其有關過勞疾病職業病認定指引,參考日本法規制度之處頗多。本文概要介紹日本政府針對過勞問題的政策因應,並對台灣現況提出建議。


貳、日本就業狀況的變化
 

      日本的企業文化相當具獨特性。在戰後經濟快速發展的時期,日本企業聘僱員工大多採終身聘僱制,強調為組織犧牲奉獻的團隊合作精神。以最精簡的人力物力、最小的庫存量,達到最高工作效率的「豐田管理模式」,亦為日本企業特色。但日本在1970年代中期經歷能源危機,經濟發展速度趨緩,1990年代更出現長期性的經濟泡沫化危機,終身聘僱制瓦解,不安定的就業模式也日益盛行。


      根據厚生勞動省的統計,日本非正式員工佔所有受僱者的比率,從1984年的15.3%,上升至2010年的33.7% (MoHLW 2010)。在工時方面,日本自1970年代中期以來,受僱者每週工時≧60小時的人數逐年上升,雖於1990年代略有下降,但近來又有攀升趨勢。根據國際勞工組織在2004年出版的報告,日本工作者每週工時≧50小時的比例占勞動人口的28.1%,相較於歐洲國家,如荷蘭1.4%、瑞典1.9%、芬蘭4.5%、德國5.3%等,高出甚多(Iwasaki, Takahashi & Nataka 2006)。


      此外,隨著「勞動派遣法」在1986年實施,「派遣事業所の派遣社員」人數快速上升,至2008年達最高峰之時,全國總共有140萬名派遣員工(MoHLW 2010)。低薪、低工作前景且勞動條件低落的「勤労貧困層」(working poor)日益增加,甚至淪為居無定所的「網咖難民」與遊民,處於貧窮與飢餓狀態的處境引起社會的高度關注(湯淺誠(蕭秋梅譯) 2010)。近年來,日本貧富差距不斷擴大,自殺死亡率也高居不下,政府於2006年頒布施行「自殺對策基本法」,2007年頒布「自殺綜合對策大綱」,但似乎未能減緩此問題。2009年9月民主黨取代了長期執政的自民黨,新政府宣布將致力於強化社會保護機制,包括對失業者與貧窮者的保護,並限制不安定僱用(Kondo & Oh 2010; 邱祈豪 2010)。


參、過勞職災認定爭議的發展
 

      (一)職業引起的心腦血管疾病(即俗稱的「過勞死」)


      日本早在1950年代即已出現職業引起的心腦血管疾病案例,政府為了處理此類職災補償的請求案件,於1961年頒布「中樞神經及循環系統疾病之業務上外認定基準」。該基準限定,勞工發病前必須有明確的、與業務相關的、強度夠強且異於平常的突發性災害,亦即採「災害主義法理」(楊雅萍 2007)。


      自1960年代以來,心腦血管疾病相關的職災訴訟逐漸增多,司法實務界與法律學界開始提出不同見解,質疑甚至否定勞動省1961年頒布的認定基準。直至1970年代後期,工作者因工作勞累而發生猝死的案例層出不窮,其中不乏正值青壯年的企業高階主管,在沒有任何疾病徵兆之下猝死,引起媒體大幅報導(Nishiyama & Johnson 1997; 楊雅萍 2007)。


      1981年,法界、醫界人士以及受災勞工家屬聯合組成了「急性死等職災認定連絡會」;1982年,該組織的三位醫師出版「過勞死」一書,自此「過勞死」一詞成為廣被使用的名詞。1988年,由律師組成的民間組織「過労死弁護団全国連絡会議」(The National Defense Counsel for Victims of Karoshi)成立,該組織並設置「過勞死100番」專線,提供受災者家屬法律諮詢服務(Nishiyama & Johnson 1997)(該中心網址:http://karoshi.jp/index.html)。


      日本政府在民意壓力下,於1987年重新制訂「職業引起的心腦血管疾病認定指引」,承認發病前的一週內發生的「過重負荷」也可被視為是致病成因;勞動省並明確定義心腦疾病的類型,且將之從職災補償統計中獨立出來。同年,政府亦修訂勞基法,將法定工時由每週48小時下修為每週40小時。


      上述認定指引在1995、1996及2001年陸續修訂,逐步放寬有關「過重負荷」的定義。尤其在2001年的修訂中,進一步以發病前六個月的工時作為判斷「長期過重負荷」的依據(主要變革請參見表一)。台灣勞委會在2004年頒布的認定指引,即引自日本2001年修訂的指引。


表一、日本過勞職災之相關政策與法規
 

年/月

政策或法規

1961

勞動省頒布「中樞神經及循環系統疾病之業務上外認定基準」;採「災害主義」,必須確認業務災害與疾病發作的「相關性」、「因果性」與「時序性」。

1981

法界、醫界與受災者家屬團體成立「急性死等職災認定連絡會」。

1982

「過勞死」一書出版。

1985

國會通過「勞動派遣法」,1986年施行。

1987

廢止1961年認定基準;頒布「腦血管疾病與虛血性心疾病等之認定基準」,發病前一週內的「過重負荷」引發疾病,可被認定為職災。

1988/6

「過勞死辯護團全國聯絡會議」成立,設置「過勞死110」電話諮詢專線。

1995/2

修訂「腦血管疾病與虛血性心疾病等(除起因於負傷者外)之認定基準」,發病前一週之前的業務負荷亦可被考量,承認長期疲勞蓄積為「過重負荷」。

1996/1

追加「因心律不整而導致的猝死」為對象疾病。

1996

「勞動安全衛生法」修訂,規定雇主應定期實施健康檢查,並進行健康管理,以降低腦心臟疾病風險。

1997/10

「過勞死辯護團全國聯絡會議」要求政府制訂精神障害職災補償認定標準。

1999/9

勞動省頒布「關於因心理負荷的精神障害的業務上、外之判斷指針」;確認「對象疾病」為ICD-10 F0-F4之精神疾病;必須在發病前六個月間有業務相關的強烈心理負荷,並能排除業務以外的心理負荷與個人因素。

2000

厚生勞動省頒布「職場心理健康促進指針」。

2001/9

「過勞死辯護團全國聯絡會議」要求政府修訂心腦疾病(過勞死)認定標準。

2001/12

厚生勞動省修訂「腦血管疾病與虛血性心疾病等(除起因於負傷者外)之認定基準」;將「過重負荷」分為三類,包括:(1)發病前一天內的「異常事件」;(2)發病前一週內的「短期間過重負荷」;(3)「長時間過重負荷」(發病前一個月內加班時數超過100小時;發病之前2~6個月平均每月超時80小時;發病之前1~6個月每月平均超時45小時以上;其他工時之外的負荷)。

2002/2

厚生勞動省頒布「防止因過重勞動導致健康障害之綜合對策」,勸導雇主減少時間外勞動、提供特別休假、落實健康管理。

2003/5

厚生勞動省頒布「減少不支薪加班之宣導措施指針」,勸導雇主減少不支薪加班時間。

2005

修訂「勞動安全衛生法」,規定雇主必須安排醫師對每月超時工作超過100小時的員工作面訪,若醫師認為有必要,員工需接受醫學檢查並健康諮詢。

2006/10

頒布施行「自殺對策基本法」。

2007

頒布「自殺綜合對策大綱」。

2007/12

制訂「工作生活平衡憲章」。

2009/9

眾議院選舉,長期執政的自民黨大敗;民主黨新政府宣布將修補社會安全機制、限制不安定僱用、改善貧富差距問題。

本表由作者自行整理

      可發現,日本有關過勞職災的司法訴訟相當多,法院多次駁回政府行政部門(勞動省)的認定,也直接挑戰政府制訂的認定指引。以2001年的修訂為例,亦源自於多起法院判決。其中包括一例職業駕駛腦出血事件,法院於2000年判決,認為該駕駛工作時間過長、勤務不規則、待命時間長且暴露於寒冷天氣,雖然屬工作常態,但疾病的發生與長期工作負荷有關,因此認定為職災(楊雅萍,2007;頁95-97)。「過労死弁護団全国連絡会議」綜合多起法院判決,於2001年9月提出意見書,要求政府修訂心腦血管疾病認定指引;厚生勞動省隨即召開檢討會議,並於同年12月頒布新修訂的認定指引,將「長時間過重負荷」與其他業務負荷納入考量(楊雅萍 2007)。


      日本職災補償制度的法源為「勞動者災害補償保險法」,除了農林漁牧單位受雇人數少於5人的單位之外,民間部門的所有受僱者均強制納保,並由雇主負擔全額保費(林依瑩, 鄭雅文 & 王榮德 2009)。


從圖一資料可發現,日本在1987至1994年間,職業心腦血管疾病的認定率均在10%以下;1995年修訂認定指引後,認定率提昇至13~19%;2001年放寬「過重負荷」的定義後,提昇至35%以上,近幾年通過認定的件數每年大約300~400件(MoHLW 2010)。


圖一、日本「腦、心臟疾患」(過勞死)之職災補償狀況
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     (二)職業引起的精神疾病(包括自殺)


      日本自殺死亡率在1995年之後即呈現上升趨勢,尤其在1997年經歷亞洲金融風暴之後,自殺死亡率更大幅上升。過去十幾年來,日本雖然總體經濟指標呈現復甦狀態,但自殺死亡率卻居高不下,在國際上屬高自殺率國家。若依年齡性別區分,日本的中年男性為自殺死亡率最高的人口族群,與其他亞洲國家大多好發於老年族群,有顯著的不同(Kondo & Oh 2010)。


      有關職業引起的精神疾病,日本法院在1996年作出第一例肯定過勞自殺的判決,該案例為一名勞工,在工作中摔落受重傷,身體康復後卻罹患憂鬱症進而自殺。之後陸續多起法院判例,皆對厚生勞動省原本持保守態度的職災認定政策,造成極大衝擊。「過労死弁護団全国連絡会議」在1997年提出意見書,要求政府制訂精神疾病的職災認定指引;厚生勞動省因而在1999年頒布「關於因心理負荷的精神障害的業務上外判斷指針」(楊雅萍,2007;頁127-139)(楊雅萍 2007)。


      台灣勞委會在2008年將「創傷後壓力症候群」(Post-Traumatic Stress Disorder)列入職業病種類表;2009年11月將職業精神疾病納入勞保給付範圍,隨後頒布「工作相關心理壓力事件引起精神疾病認定參考指引」,亦引用日本1999年的判斷指針。


      如圖二所示,日本職業精神疾病補償件數在近年來顯著上升,在2007至2009年間,平均每年有260個案例通過職災認定(通過率20~30%),其中包括每年約70件的自殺死亡案例(MoHLW 2010)。

圖二、日本「精神障害」之職災補償狀況
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      然而上述職災補償認定數據,很可能低估真實狀況,因為申請者必須備妥許多資料,包括工時紀錄,申請過程並不容易且曠日廢時,也僅有少部份申請者最後通過認定(Kondo & Oh 2010)。




肆、職場過勞問題的預防策略


      除了逐步放寬過勞職災的認定標準之外,日本政府亦對職場過勞問題提出因應策略。例如,1996年「勞動安全衛生法」修訂,即規定雇主應落實健康檢查與健康管理,以降低心腦血管疾病的風險。


      2002年2月厚生勞動省開始推動「防止因過重勞動導致健康障害之綜合對策」(Comprehensive Program for the Prevention of Health Impairment Due to Overwork),以教育宣導方式,建議雇主降低超時工作時數、提供休假、落實員工健康檢查、安排醫師對工時過長的員工作訪談與健檢;同時也以手冊單張等方式,向員工宣導疲勞自我檢查、職災補償等訊息(Iwasaki, Takahashi & Nataka 2006)。


      厚生勞動省接著在2003年公布「減少不支薪加班之宣導措施指針」,並在2005年修訂「勞動安全衛生法」,強制規定雇主必須安排醫師對每月超時工作超過100小時的員工作面訪,若醫師認為有必要,員工就需接受醫學檢查與健康諮詢。另外,「勞動安全衛生法」亦要求雇主應對其他「因過勞而感到疲憊、焦慮」的員工,或工作時數超過各職場規範的員工,提供健康管理措施(Iwasaki, Takahashi & Nataka 2006)。可注意到的是,每月超時工作達100小時已達厚生勞動省2001年心腦血管疾病認定指引的「過度勞動負荷」定義。要求雇主對於如此高度勞動負荷的工作者作健康管理,意味著日本政府認為有些工作者是無法降低工時的,因而退而改採健康管理,試圖降低此類工作者的職業傷病問題。


      另外,厚生勞動省又在2007年制定「工作生活平衡憲章」,並訂定具體的政策目標,包括降低工時過長的人口、降低兼職等不穩定就業型態的比率、提高育齡婦女的就業率、提高男性勞工的親職假比率等。


伍、日本經驗對台灣的啟發
 

      日本工作者的過勞問題從1980年代受到重視,陸續推動各種修法與預防方案,但似乎成效有限。超時工作的人數沒有減少,勤奮工作卻仍陷入貧窮的窮忙族反而日益增加,貧富差距也不斷惡化。從日本的經驗看來,顯然要對抗過勞問題,將是一條漫漫長路。


      最根本的問題,仍回到政府整體政策的方向。我們必須質問,政府代表誰的利益?政府政策是否仍以創造企業產值為施政目標?還是以保障勞動者的生活與工作為依歸?當企業處在激烈的全球市場競爭,並致力於最小化「人力資源」的成本,要企業將員工健康視為公司資產是不是緣木求魚?工作者應結合哪些力量,來對抗過勞問題?


      從上述的回顧可發現,日本政府歷年來對於過勞職災認定指引的修訂,可說是在一連串的司法訴訟判例與民間壓力下,被迫前進的。司法實務界與法學界扮演相當積極的角色,並從一開始即與受災勞工結盟,部份醫界人士也扮演重要角色。但在台灣,有關過勞職災實體內容的司法判例,卻很少聽聞。為何會有如此顯著差異?為何日本法界人士如此積極?是否與訴訟制度的設計有關?還是與法學教育訓練有關?值得進一步探討。


      日本厚生勞動省勞動基準局所屬的「勞災補償部」在其網頁上提供非常豐富的統計分析資料,包括申請者與通過認定者的年齡、職業、勞動狀況分佈等等訊息,其專業性與公開性,非常值得學習(MoHLW 2010)。目前我們主管職災補償給付的勞保局,受限於人力與專業性,統計資訊相當欠缺,外界完全無法瞭解台灣到底有多少職業傷病申請案件?也無法瞭解申請者或通過認定者的年齡、性別或職業的分佈為何?通過或不通過的原因為何等等資訊?我們建議,除了認定機制需要更公開透明,統計資料也應定期公開供外界監督。


      台灣工作者超時工作比率可能不及日本、韓國,但相較於歐美國家,仍屬高工時國家,且部份職業族群超時工作的狀況事實上相當嚴重。近來過勞案例陸續出現,正是反省勞工安全健康保護與勞動政策的好時機。我國職災補償制度問題叢生,在職業傷病的認定流程,更有不少需要檢討之處(王嘉琪, 鄭雅文, 王榮德 & 郭育良 2009)。台灣應藉由日本經驗,吸取其優點,但也留意其問題與缺失,並參考其他國家經驗,以期建立更好的規範與制度。

作者鄭雅文為台大健康政策與管理研究所副教授 吳宣蓓為台大健康政策與管理研究所研究生
(本文僅代表作者個人意見,不代表本智庫立場)

 

參考文獻


Iwasaki, K, Takahashi, M & Nataka, A (2006) 'Health problems due to long working hours in Japan: Working hours, workers' compensation (Karoshi) & preventive measures', Industrial Health 44: 537-40.

Kondo, N & Oh, J (2010) 'Suicide and karoshi (death from overwork) during the recent economic crises in Japan: the impacts, mechanisms and political responses.' J Epidemiol Community Health 64/8: 649-50.

MoHLW (2010) 'Longterm trends in employment status', in: Ministry of Health, Labour and Welfare, Japan).

MoHLW (2010) '平成21年度における脳・心臓疾患及び精神障害等に係る労災補償状況について Statistics of the compensation for industrial accidents by cardiac, cerebral and mental illnesses.' in: Ministry of Health, Labour and Welfare).

Nishiyama, K. & Johnson, J. V. (1997) 'Karoshi--death from overwork: occupational health consequences of Japanese production management', International Journal of Health Services 27/4: 625-41.

王嘉琪, 鄭雅文, 王榮德 & 郭育良 (2009) '職災補償制度的發展與台灣制度現況', 台灣衛誌 28/1: 1-15.

林依瑩, 鄭雅文 & 王榮德 (2009) '職業災害補償制度之國際比較及台灣制度之改革方向', 台灣衛誌 28/6: 459-74.

邱祈豪 (2010) '2008年日本勞動派遣法草案及派遣實態之研究', 台灣勞動評論 2/1: 63-91.

湯淺誠(蕭秋梅譯) (2010) 反貧困─逃出溜滑梯的社會 (台北: 早安財經).

楊雅萍 (2007) '過勞死之職業災害認定制度之形成與發展', in  (台北: 台大法律學研究所).





 
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最後更新:2014/04/25