焦點評論

柯文哲走馬上任後,確實為台北市帶來全新氣象,至少就公民參與這個領域,就無愧於素民、鄉民、公民「新三民主義」的旗幟。

 

在競選期間,柯P就提出資訊公開(Open Deta)、網路投票(u-voting)、參與式預算(Participatory Budgeting)三大政見。細數去年十二月至今近半年來柯市府的作為,雖然距離滿分還有很長的路要走,但仍然有明顯突破。

 

今年三月公民參與委員會正式成立,四月則召開首次會議,這是有史以來第一個以促進公民參與為任務的跨局處委員會。繼選定內湖公民會館作為參與式預算示範點後,今年五月市政府更匡列五億元,並分三期培訓105名公務員,以供未來參與式預算運用。I-voting先後經歷勞動局長遴舉、公館徒步區存廢、內湖公民會館吉祥物命名三次實驗,未來也將搭配「台北卡」作更全面、更完善的建制。除此之外,市政府前前後後也舉辦好幾場公民咖啡館活動,廣納民意、商討政策,建成圓環活化即為一例。

 

儘管如此,但台北市公民參與的願景圖像卻還是少了一塊,那就是公共工程的公民參與(Public Participation in Public Construction)。什麼是公共工程的公民參與呢?簡單來說,就是在推動重大公共工程的過程中,盡可能納入民眾參與,並將民眾參與成果納入決策的考量因素之一。

 

很遺憾地,台北市公共工程的公民參與,仍然相當原始落後。就以俗稱大巨蛋的台灣體育文化園區為例吧。從2000年市議會提案通過以來,大巨蛋工程前前後後十五年,共召開十八次座談會與說明會,其中只有八場會議留有紀錄。這種半套的公民參與注定淪為形式。

 

回顧八場會議紀錄,更可以發現這些座談會與說明會原來只是「僅供參考」。諸如樹木保存與綠地保留的生態問題、松山菸廠維護的古蹟問題、資訊公開與廣納民意的程序問題、商業設施浮濫的規畫問題、空氣汙染噪音汙染的環境問題、道路動線安排的交通文提、人員疏散的安全問題,早就由在地居民與公民團體提出,而且一提再提。時至今日,這些問題仍然還在,而且愈演愈烈。試想,當初這些意見如果有被市政府或廠商採納,大巨蛋工程還會搞得如此烏煙瘴氣嗎?

 

但正所謂「禍兮福之所倚」,大巨蛋工程能不能化危機為轉機,這場爭議能不能成為公共工程落實公民參與的契機?這是柯市府難以迴避的挑戰。

 

根據現行法規,不管是《政府採購法》與《促進民間參與公共建設法》,對於公民參與的規定都是趨近於零。中央法規裡頭能夠與公民參與沾上邊的,頂多就是《行政程序法》第107條。根據該條,只要法律有明文規定,或者行政機關認為有必要,都可以召開聽證程序。乍看之下很寬鬆,但其實有規定必須召開聽證程序的法律還不到十種,而且幾乎沒有涉及公共工程。行政機關或廠商通常為了省事卸責,也都以沒欠缺法定效力的座談會與說明會取而代之,來逃避《行政程序法》對於聽證程序的規定。像是大巨蛋雖然召開了十八場會議,就沒有任何一場屬於聽證程序。

 

中央法規如此,地方法規就更別提了。台北市政府頒訂的《臺北市政府公共工程(建築、土木)作業期程管制方案》,只有在政策形成階段要求,行政機關在研擬方案或替代方案的時候,需要蒐集民意。至於如何蒐集、蒐集後又如何則毫無規範。規劃設計階段、發包階段、施工階段、完工驗收階段,甚至營運階段,則沒有任何相關規範。

 

然而,所謂公共工程的公民參與,難道就只是在政策設計階段開開座談會說明會?出出汗紅紅臉,虛應敷衍一番就可以了事的嗎?如果檢視國際案例,答案顯然是否定的。

 

荷蘭的艾瑟河(River IJssel)整治案就是一個經典例子。2004年,在荷蘭中央政府與地方政府的計畫裡,艾瑟河流域將陸續推動河道拓關、新鐵路支線興建、市區擴張等等公共工程。然而,居民對於政府的計畫並不滿意。有些人甚至認為他們的生存空間已受威脅。有鑑於居民的抗議,政府沒有選擇對抗,而是溝通。2005年,政府委託顧問單位NHS 景觀規劃事務所,提出五個方案,辦理一系列為期六周的防洪、生態保護、空間品質、開發財務講習會與工作坊,讓政府代表與居民代表進行小組討論,共同商討地區願景與河川繞道的方案。最後居民提出了第六個方案,經票選為最終方案,並且為政府接受,皆大歡喜。這起案例更在2010年被荷蘭政府評選為最佳示範案例,蔚為美談。

 

如果說荷蘭的艾瑟河整治案,是人民提案取代政府提案的最佳示範;那麼德國的斯圖亞特二十一(Stuttgart 21,又稱為S21)改建案,就是化危機與轉機創造人民政府雙贏的成功經驗。S21是鐵路交通運輸系統重組的公共工程,將原本的斯圖亞特火車站與高速鐵路連結,進而連結巴黎、維也納、布達佩斯的交通,宣稱要把斯圖亞特市打造為「歐洲的新中心」。

 

然而,S21不僅會拆除具有歷史意義的舊火車站,更會切斷宮廷花園(Schlossgarten)與鄰近公園形成的大型綠帶,使得早在2007年計畫之初,就有過半居民強烈反對。2010年工程開始,更是飽受居民百般阻撓。抗爭者為了保護宮廷花園的樹木,展開了大規模集會示威。同年930日,警方強行清場,造成四百多人受傷。隔天101日,便有十萬多人走上街頭,反對S21。為了化解僵局,遂有議員提議召開調解會,更有議員提議由公正第三方擔任調解人主持談判。於是,政府召開了九次會議,由正反雙方邀請專家辯論,每次會議都透過電視網路直播,會議紀錄與影響也於會後數日整理上網,為期一個多月。最後由調解人提出方案,S21可以繼續進行,但必須作出改善,包括樹木保存、綠建築、空地使用、無障礙設施等項目,改善計畫擬訂還要接受公民審查。

 

同樣爭議連連的美國波士頓中心隧道興建案(Central Artery/Tunnel Project,又被稱為Big Dig),也是憑藉著公民參與才扳回一城。美國政府早在1985年就拍板定案,但由於各方意見擺不平,遲至1991年才正式動工,預算也從28億追加到140多億美元。除此之外,不只工安意外頻傳,還有政商勾結的醜聞弊案,周遭犯罪率也大為增加。2004年由於隧道出現裂縫漏水,爆發廠商施作不當、政府隱匿資訊等問題,全案接受司法調查。2006年天花板坍塌造成死傷,一度迫使全案暫停。為了爭取居民的支持,政府採取系列措施,先是在2002年開放隧道,開放六十多萬人參觀遊覽;到後來,政府除了每日發布重點新聞、接受大量媒體專訪、架設專題網站公開資訊,更舉辦多次說明會與在地居民討論公共工程的進度規劃、成本預算、危機管理、健康安全。終於在2007年,耗時近三十年的Big Dig終於完工。

 

回顧前述種種國際案例,可以發現公共工程的公民參與,儼然成為一股沛然莫之能禦的趨勢。公民參與的意義,並非政策形成階段的蒐集民意而已,也不只是工程品質、進度、成本效益的斤斤計較,更在於民主的深化與鞏固。公共工程的「公共性」,既不是技術官僚與學者專家說了算,也不是財團與政客喬得出來,而是透過公民參與機制,透過一次次溝通協商整合而成的共識。

 

日前,筆者於市議會質詢柯文哲市長時,就強調公共工程公民參與之重要性,不僅關乎城市的未來發展,更關乎在地社區的生活與認同。筆者提出幾項建議:首先,要求各局處落實公民參與的原則,各種工程類型、各個工程階段都要適用此一原則。其次,推動法制化,北市府可自行訂定進步性之立法,讓公民參與有「法」可循。最後,大巨蛋存廢、世大運各項工程、新北投車站重組、社子島開發等代表性公共工程,可率先試辦作為實驗案例。對此,柯市長正面回應,將其納入公民參與委員會予以討論研議推動。613日市府召開大巨蛋園區防災避難安全研討會、628日,市府將召開新北投車站重組基地選址公聽會,都是公共工程擴大公民參與的試金石。

 

公民參與的嶄新時代已然到來。柯P新政下之台北市政將有機會成為全台灣之政治新典範。台北市能不能落實公共工程的公民參與?願景圖像缺少的那一塊能不能拼湊得起來?改變台灣,是不是真的從首都開始?這既考驗整個柯市府的智慧與決心,更期待台灣進步公民的積極參與。

 

作者吳思瑤為台北市議員

最近更新: 2015-06-30
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