六年前的2020年，當時行政院要對已經實施75年的勞工保險，進行第一次的編列預算撥補200億元，當時筆者對於政府首度撥補勞保的作為進行了反思與檢討，寫了一篇〈2026年破產危機倒數中，勞保改革能不能是社會團結的契機？〉，筆者在文中衷心的期待寫道:

「勞保危機的解除，當然不是國家負擔最後支付責任一句話就能解決的，因為國家、政府就是你我的；國家負擔，就是所有納稅人負擔，大家都無法逃脫，都在這個社會共同體當中要共同面對，進而解決危機，讓勞保永續運作。」

五年前期待勞保改革能促進勞資之間、繳交保費者與領取給付者之間的對話，進而達成社會團結的共識契機，結果這個希望顯然是落空的，政策的走向反而是離社會團結越來越遠，逕自朝向要求國家無限責任的途徑走去。

最主要原因是，在台灣特有時空下的「民主內戰」中，立法院沒有人要討論政策，只有政治攻防以搶奪政權，沒有人要討論如何讓制度永續， 只有在野黨大踩油門不負責任濫開支票讓執政黨騎虎難下。因此，有關勞保財務收支不平衡的改革，這五年來唯一的做法，就是每年政府編列預算撥補，從2020年到2025年已經累積撥補達3870億元，2026年也將連續第三年撥補1300億元。

政府以預算撥補這種既沒要求繳保費的在職勞工多繳費、也沒有讓即將退休或已經退休領年金的退休勞工延後領或少領年金，更沒有增加企業主保費負擔，大家都高興，何樂而不為?不過，天下有如此白吃的午餐嗎?當然沒有，只不過，在這不擇手段把對方鬥臭搞垮的政治格鬥場，立法院各政黨諸公，不願認真面對罷了。

公務員撥補的迷思

有人提出公務員的退休制度，公教人員保險從1999年起，政府也累積「撥補」達5800億元，退撫基金從2018~2024年年金改革後所節省的金額也累積「挹注」2590億元，因此，勞保也應該撥補並不為過。

由於公教人員的雇主就是政府，因此，公保與退撫基金中，政府本來就有以雇主身分分攤65%的保費與提撥。不過，政府長期對於軍公教的過度福利保障，給出超過該制度的費率所能支撐的退休給付，無限擴大了政府作為公務員雇主的責任，很多人也分不清楚，政府在公保與退輔基金中，作為雇主依法「提撥」，以及用預算「撥補」之間的差異，反正都是政府負責到底。就這樣政府在公教退休體系當中，從原本的雇主身分，擴大負擔到無限國家責任。

以1958年開始創立，目前被保險人約58萬人規模的公保為例，只要現職公務員不是適用2023年7月起開始實施的退撫個人儲蓄帳戶制，等於是絕大部分現職公務員的公保費率為7.82%，退休後僅能領取一次性養老給付，光是這樣的保險給付設計，就長期收支不平衡，如果是社會保險原則，費率精算之下，應該以調整費率來維持保險的收支平衡，不過，在政治考量之下，以全民預算的國家無限責任的無底洞之下，所以二千三百萬人納稅人這二十多年來，為了五十多萬人的公保這個職業保險，累積撥補了五千多億。

而從1995年才開始實施的公教退撫制度，制度雖然非常年輕，法定提撥率是12~18%，目前為15%，經過精算也是不足，因此，從2018~2024年年金改革後所節省的金額共「挹注」2590億元，即使這樣還是撐不下去，乾脆一刀兩斷，從2023年7月的新任公教人員，改成個人儲蓄帳戶制，提撥多少未來就領多少，政府就完全沒有撥補的責任了，這也等於2023年以後新進公務員，將不會再提撥一毛錢進入目前的退撫基金，目前的退撫基金將逐漸只出不進，將支付到2023年以前任職的公務員退休後過世為止，顯見未來，長期來說，退撫基金的財務恐怕又是另一個未爆彈。

勞保潛藏負債13.5兆的商榷

今年九月斗大的新聞標題:「勞保潛藏負債爆增至13.5兆」，這個聳動的標題，讓人聯想以為勞保局這家公司，欠人家錢13.5兆這個天文數字要還，那這個公司不倒才怪。而在野黨立委，也在這個勞保鉅額負債的恐怖危機之下，要求勞保基金的政府撥補責任，甚至有立委明確要求每年撥補一千億元金額必須明確入法，而在這壓力的驅動之下，勞動部也提出勞保條例第66、69條修正草案，並在11月20日的行政院院會通過，將每年編列預算撥補(但沒有確定金額)以及政府負擔最後支付責任入法。

勞保「潛藏負債」是計算，目前只要是被保險人未來都有可能退休領到老年年金，即使尚未退休就死亡，遺屬也可領到喪葬與死亡給付或遺屬年金，女性被保險人可領會領到生育給付等相關給付總額，以目前勞保約1050萬人，根據過去的經驗資料去做推估，未來五十年被保險人可領取的金額總數加起來，就是所謂的潛藏負債。舉例而言，一位現在三十五歲的勞工，推估他未來三十年後，六十五歲時可退休領年金，預估領取二十年，假設領取總額是四百萬元，請問這些錢必須現在就幫他存起來放勞保基金當中嗎?當然不需要啊，因為等到他退休時，有那個時代的年輕人繳保費給勞保基金，由勞保基金付給他啊!這不就是社會保險「隨收隨付」(pay as you go )的原則嗎?從另一個角度來看，以勞保目前每年有約5000億元的保費收入，那未來五十年累計就有約25兆的「潛藏資產」，這不就抵銷掉「潛藏負債」嗎?

維持勞保當期收支平衡，不需累積龐大安全準備

試問，新聞有報導過全民健保的潛藏負債嗎?當然沒有，因為，健保被保險人並不確定必然會有支付一定金額醫療給付，有人可能繳了一輩子健保費，但卻沒生過重病，就在家安然往生，因此健保並不會將可能生病的人在財務上視為潛藏負債，健保財務只問收支是否平衡。

依照全民健保法規定法定費率上限為6%，目前費率為5.17%，另外依據健保法第七十八條規定，健保的安全準備總額，以相當於最近精算一個月至三個月之保險給付支出為原則，不管是低於一個月，或是高於三個月，都必須依法調整費率因應。根據健保署的資料顯示，截至2024年底，「健保的安全準備餘額約1,622 億元，約當保險給付支出月數2.4 個月」，因此尚沒有調整費率的必要，健保署就像一個過路財神，前手才收到每個月繳交的保費，就馬上轉手付給了醫療院所，自己手頭上只準備了約二個月的支出作為安全準備。

反觀，勞工保險基金的安全準備，根據勞保局的統計資料換算，在2009年勞保年金實施後，請領狀況比較穩定的五年後，2014年當年度勞保基金餘額為6224億元，年度支出為2417億元，因此安全準備約為2.5年(6224/2417)，逐步降低到2022年的1.56年(7537/4814)，不過，到了因為政府撥補以及投資收益所導致2024年又上升到1.96年(10919/5546)。另外，如果我們觀察保費收入能否應付當年度支出的能力來看，從2014年的124%(3007/2417)，一路降低到2024年的88%(4881/5546)，可見勞保當年度保費的支付能力是在逐年下降當中。

理論上，一個成熟的年金保險以及一個穩定的人口發展結構，會像德國一樣採取隨收隨付制的方式，德國年金保險的安全準備金僅有三個月以內，長年維持在大約一個多月的安全準備，類似台灣健保的財務處理方式。

不過，台灣並不需要把所謂潛藏債務的13兆元完全十足提撥準備，也無法採取德國採取隨收隨付制，僅僅準備三個月內的安全準備金，必須採取部分提存準備，這有幾個原因:

首先，勞保年金從2009年才開始實施，至今才十六年，2009年前都是以一次老年給付的費率去精算，不過目前，2009年前的年資還是可以併計領取年金的年資，因此形成過去費率有低估的狀況，雖然勞保在2009年前費率僅有6.5%，之後逐年提高到2027年12%g，不過，對比德國的公共年金費率高達到18.9%，等於是目前勞保必須提存部分準備來因應未來的年金給付潮。

其次，在2016年的「總統府國家年金改革委員會」的Q&A當中，就有提到，由於台灣的人口快速老化，「老年人口占總人口比率由14%升到20%，德國用了36年，我國只用了8年。 」，而勞保年金在2009年開始實施，剛好趕上台灣戰後大量出生的嬰兒潮要退休，這龐大退休人口的給付壓力遽然湧現， 因此，面對這突然湧現的戰後嬰兒退休潮，無法採用隨收隨付制，必須要提早有一定的部分提存準備作為因應。

最後，只要擁有2009年前勞保年資的勞工，也就是目前大多數的勞保被保險人，都可以在退休當天才決定選擇領取一次老年給付或是年金給付，這個退休當天可以變動的選擇權，還有，不確定性是勞工可以最高提早五年的方式，領取減額年金，這兩個不確定性，曾經在2012與2013因為新聞媒體報導勞保破產的新聞，造成申請勞保退休的件數突然大幅增加，從2011年的99059件，2012年暴增196930件(一次領68700件+年金128230件，一次領佔35%)，2013年又更暴增到225866件(一次領47852件+年金178014件，一次領佔21%，之後才降到每年維持12萬件左右，凸顯這兩個不確定性，都讓勞保基金財務採取保守策略，避免突然擠兌，因應不及。

勞保基金用罄的推估

雖然，勞保基金不需補足到13.5兆的基金水位，不過，目前勞保基金累積到一兆，是不是足夠因應未來的退休潮，勞動部每三年進行的精算報告，在今年初發布的113年度「勞工保險普通事故保險費率精算及財務評估」指出，勞保基金在投資報酬率四．五％及政府截至二○二五年將持續撥補3870億元等精算條件下，勞保基金累積餘額出現負值（用罄）年度，將自2028年延後三年至2031年 。事實上，根據2018年的勞保精算報告，在政府還沒有逐年撥補3870億之前，預測2026年勞保基金將用罄歸零，結果並沒有發生，勞保基金規模還累積突破一兆元的史上新高，這其中即使扣除撥補的3870億，勞保基金還是有6千多億，並沒有如該年度精算報告的基金用罄的事實發生。

其實在行政官僚的料敵從寬的性格，精算報告的推估，在參數設定上一定是會傾向必須錢多準備一些起來放的心態，這是可以理解的，不過，從歷年精算報告的基金用罄都失準，行政部門當然必須學到啟示，以最新的113年度「勞工保險普通事故保險費率精算及財務評估」的P.50~51當中有寫道:

「本次精算基金用罄年度延後 3 年，主因之一為政府已編列預算撥補勞保基金共 3,870 億元，二次精算期間編列預算撥補 3,150 億元。主因之二為本次精算投保人數及投保薪資增加，推估 113 至 120 年保費收入 增加約 2,800 億元。主因之三為 59 歲以下退休率全面性下降，一次請領老年給付人數及金額減少，推估 113 至 120 年一次給付金額減少約 4,600 億元。 」

從上所述可知，政府持續撥補的作用自不在話下，不過就業市場的暢旺造成投保人數與投保薪資增加，以及提早退休的人數下降、一次領的人數金額都減少。這等於是就業市場活絡之下，使得新進勞工增加，而本來要提早退休的人都繼續留在職場，造成勞保的財務狀況變好。不過，根據上述精算報告的推估，「5 年後(117/12/31)基金累積餘額為 0.74 兆元，10 年後(122/12/31) 基金累積餘額為負 0.99 兆元...」，2028年的勞保基金用罄的估計，還是必須審慎積極面對。

無限國家責任的政府撥補只是葉克膜

許多國家的勞工保險，僅有由勞資雙方提撥，國家僅是負責保管收支的委託辦理者，其行政管理費用也由保險費支應，這是民主國家，民間自治力量的展現，勞資協商決定保費與給付，自我管理維持制度的永續，讓民間社會的勞資之間，透過對話協商，取得折衷點，保費讓企業可接受，給付讓勞工可接受，社會保險本來就是一種透過社會對話，取得社會團結的重要機制，這也是民主自由國家，最重要的社會基礎。

畢竟勞動與資本結合所產生的經濟發展果實，由勞資雙方所共享，是社會發展的理想，而如何制定勞資能接受的適當保險費率，並以此訂出適當的未來給付保障，這除了勞資共識之外，也要取得目前繳交保費的勞工，以及領取年金的退休勞工之間要取得共識，畢竟每個勞工未來都會退休領取年金，如何讓制度永續，想必是每個被保險人最大的心願。

可以想見，行政院提出的勞保條例修正案，未來進入立法院，可能會被漫天喊價加碼要求每年依定金額金額(應該是不低於一千億元)在法條寫死，完全不考慮勞保財務未來可能發生的變化，試想，如果就業市場的變化，讓勞保財務轉好轉，國家還是硬要提撥嗎?這樣預算的排擠，對其他部會與群體公平嗎?如果每年政府都要撥補一千億元到勞保，這預算也是由納稅人買單支付，如果勞保收支不平衡長期可以用撥補解決，那未來健保的虧損，是不是也來由政府撥補?

其實所有社會保險也可以完全不用繳保費，完全由稅收支應，那等於把每個月的繳保費變成繳稅，都是人民出錢來互助，不過，目前台灣社會彌漫一種巨嬰現象，要享有權利與保障，卻不要付出相對義務，一切都是國家負責到底，彷彿這個政府不是屬於人民自己的，而是一個強盜土匪要打倒，這不是一個人民作主的民主國家，該有的發展心態。

勞工保險作為一個強調世代互助、風險分擔的社會保險，一昧地依賴體外循環的撥補葉克膜，

而忽略自己的病灶，不自我檢視進而提升免疫力強化體質，降低收支不平衡，將會讓勞保這個已經發展七十五年的制度，逐漸喪失自我修復的能力，而走到衰敗的盡頭。免費的，最貴，

看似廉價、不得罪所有人的政府撥補方案，未來，終將迎來更昂貴的代價。

 

 

 

 

 

作者 張烽益   為台灣勞動與社會政策研究協會執行長