憲政法制

我們的司法已經失去人民的信任。新政府也會積極推動司法改革。這是現階段台灣人民最關心的議題。司法無法親近人民、不被人民信任、司法無法有效打擊犯罪,以及,司法失去作為正義最後一道防線的功能,是人民普遍的感受。

節錄於蔡英文總統就職演說,2016520

壹、現狀盤點

憲法存在之終極目的在保障人權,民主國家為了達成此目的,建構了權力分立的憲政體制。將國家權力分為行政、立法與司法三權,藉由制度設計使得三權間彼此分離、分立並相互制衡,藉以防範國家權力過度集中而恣意侵害人權。環視世界有資格稱為民主的國家,縱然在政府體制設計上容有差異,但司法制度運作良善大抵為共通的特點。換言之,吾人可將司法當作評量一國憲政水準的重要指標。若運作良善,則該國的憲政水準必然有高度評價。反之,倘若動輒成為政治鬥爭、整肅異己,乃至殘害人民工具者,則該國憲政水準勢必低落。所謂「司法是社會正義的最後一道防線」,即強調司法對自由民主憲政體制的重要。

台灣自1990年代以來進行和平轉型,世間多以「民主奇蹟」稱之。惟若從三權分立立場視之,這種說法只對了三分之二[1]。在行政、立法權部分,經歷總統直選與國會全面改選洗禮,使得行政立法兩權直接從主權者人民取得民主正當性。至於仍進展遲緩者,就是一般人民不易感受其腐敗的司法權。威權時期動輒侵害人權、打壓異己的那個司法體制,縱令制度外觀上略有修正改善,但在人員構成上,卻依舊仍為那個從黨國威權時期一直沿襲迄今的僵化官僚結構,形成一個龐大的利益集團。不僅與民意漸行漸遠,甚至時而突變為戕害人民權利及招致民怨的主要侵害源。許多司法案件,在政治力驅使下,人民看到司法的變化多端:或可作為讓無辜之人飽受摧殘的絞肉機,或可作為牽制政敵的陰狠暗器,或可作為切割案情向上發展的防火牆,亦可以當作袒護「政治正確」自家人的護身符。即便到了最近,相較於2005年台南千人辦烤肉,檢方浩蕩起訴連同蘇煥智縣長在內的21人;2015年新竹萬人辦桌宴,檢方卻只起訴基層2人,罪不及高層[2]。司法公信力低落至此,豈是一日之寒?

貳、檢察官僚改革:修法三箭

司法改革是台灣民主轉型過程的最後關鍵。但許多人往往將焦點過於偏重於法官,而忽略了手握主動偵查、起訴大權的檢察官。申言之,檢察官基於國家公益代表人之地位,代表國家行使刑罰權、追訴犯罪,其職責固然在於追溯刑事被告,實現國家刑罰權;但重要的是,作為法律看守者,檢察官不僅須監督法院之裁判,保護被告免於法官恣意,同時須保護犯罪嫌疑人,免於遭受來自警察機關對其基本權利之侵害,是以檢察官角色之重要性不言可喻。莫怪美國司法史上最受推崇的檢察總長羅伯傑克森(Robert H. Jackson)曾謂:「檢察官擁有國家授予的強大執法權力,這個權力足以影響人民的生命、自由以及名譽。因此,當檢察官為善時,他是社會中最善良的一股力量,但當他所作所為心存惡意或是懷有卑劣動機時,他也是社會中最壞的一個人」[3]。尤其在大陸法系國家,檢察官被定位為是公益代理人情形下,權力強大而與法官相當,而在其較法官為積極下,權力濫用的可能性遠比法官為甚。

2016年新政府面臨的司法改革勢固然緯萬端,但落實在政治實際運作上,僅能鎖定在特定領域上進行具有時效性的改革。基此,筆者認為於201610月召開「司法國事會議」後,回歸至政策執行上,終將難以迴避如何排列改革優先順序的現實問題。筆者認為,新政府應將改革力量聚焦於檢察體系,針對時弊果斷進行若干立竿見影改革。以下3點,可供參考:

一、刪除法院組織法第63條之1,廢除特偵組

姑且撇開特偵組諸多枉法偵辦的惡例不談,特偵組的成立,其實正係緣起於美國「水門事件」。立法者企圖賦予獨立檢察官超然的權力,藉以偵辦當權者。可惜的是,觀察歷史上這類組織的運作情形,由於容易不受控制且欠缺監督機制,很容易捲入政治漩渦而導致弊端迭生。有鑑於此,美國業已於1999年將此失敗的制度廢除。我國政府組織體制雖宣示朝向「精簡」目標改革,然而實則這些改革往往流於形式,甚至越減越肥,大而無當。

有關犯罪偵辦組織的設計,也呈現這種組織重疊化與肥大化現象。20114月公布法務部廉政署組織法,並於同年7月成立法務部廉政署作為肅貪專責機關,其執掌職務範圍足以涵蓋特偵組執掌範圍,且該組織、程序及其執行更能落實聯合國反貪腐公約各項反貪腐措施。由此觀之,有關肅貪查弊工作的推展進行,有廉政署擔當即已足矣,殊無繼續維持特偵組,紊亂體制、浪費公帑之必要。尤其,原本已嫌難堪的檢察威信因「九月政爭」裡特偵組的濫權洩密、違法監聽而幾乎破壞殆盡[4]。刪除法院組織法第63條之1,將特偵組送入歷史灰燼,此舉當是重振檢察威信的重要修法[5]

二、刑法第125條濫權追訴罪,得提出自訴

刑法第125條第1項第1與第3款濫權追訴罪,從來法界認為性質上屬於侵害國家法益的犯罪,且依據現行最高法院實務採取限縮的「通說」見解,認定此類犯罪雖個人權益或多或少有受到侵害,但仍「非直接被害人」。換言之,即便有遭惡質檢察官濫權起訴,最終獲判無罪的無辜人民,司法實務仍罔顧事實地認為其非屬被害人,僅能告發,由檢察官決定是否起訴濫權起訴的檢察官。如所周知,在官官相護的檢察官僚文化下,根本不能期待檢察官起訴另一位檢察官,導致刑法第125條濫權追訴罪等同具文。也造成遭受濫權追訴處罰的個人,無法基於被告地位,向加害的特定檢察官提出自訴的弔詭現象[6]

總之,現行對於侵害國家法益犯罪的被害人,不僅定義模糊而損及被害人提起告訴權利,且嚴重侵蝕憲法第16條所保障的訴訟權。爰此,筆者認為應透過修法方式,一方面於刑事訴訟法明文規定濫權訴追罪的被害人為本案被告,另一方面則將刑法第125條第1項第3款的明知刪除,改包括確定與不確定故意,藉此開啟透過司法訴訟手段遏止檢察官濫行起訴的新契機。

三、刪除國賠法第13條,回歸國賠法第2條範疇

現行國家賠償之立法設計採國家代位責任原則,故國家賠償法第2條之一般公務員責任、與第13條之審判訴追職員之國家賠償責任,皆以不法性與故意或過失為要件;惟第13條將責任緊縮至審判訴追人員「犯職務上之罪,經判決有罪確定者」,國家始負賠償責任,事後並得以向該檢察官或法官追償。這種限縮人民求償權的特殊限制,其不當之處,誠如前大法官劉鐵錚於針對司法院釋字第228號解釋,所提之不同意見書中所批判,在憲法第24條文義解釋的操作下,應該是所有公務員,只要有故意、或過失不法侵害人民權利,即負損害賠償責任;但國賠法第13條規定的結果,卻跳脫這樣的基本原則,將其限縮在公務員構成犯罪條件下,始負損害賠償責任,有違有權利即有救濟、有損害即有賠償之法理。

總之,一般公務人員因故意或過失侵害人民權益時,或公有設施設置或管理缺失,致權利受損,均有國家賠償責任適用。反觀代表國家行使司法權之公務員,因重大過失或過失侵害人民權利時,卻無適用國家賠償責任之適用,兩相比較,法律價值判斷上輕重失衡情形昭然;雖曰如此,然而1988年司法院釋字第228號解釋卻認為此屬於立法裁量範圍,這點令人難以接受。

為使司法人員能更小心慎重行使其司法權,筆者建議應透過修法方式,針對職司司法訴追任務之司法人員的國家賠償責任要件,刪除「經判決有罪確定者」字句,使其責任回歸一般公務人員國家賠償責任範疇[7]

參、結語

「我們的司法已經失去人民的信任」,蔡英文總統520就職演說的這句話說的很沈重,審檢實務界切莫等閒視之。事實上,在黨內諸多人士於2008年政權輪替後接連面對來自院檢的長期糾纏干擾下,新政府從行政院長林全以下官員對司法弊端,有許多直接身歷其境的痛苦經驗,而非全然間接來自於智庫幕僚、策士學者的政見擘劃[8],乃至受律師團體乃至媒體「煽動」影響[9],這點應予辨明。

刑法泰斗林山田曾謂:「鞋子合不合腳,穿鞋的人最清楚;司法該怎麼改,曾身陷訴訟的人最知道」。在民進黨行政立法完全執政的嶄新氣象下,司法改革當是蔡英文總統只許成功、不許失敗的重要政治承諾。倘若主其事者將各項改革步驟巧妙安排得宜,這一次的司法改革,預期將是地殼變動式的澈底改造。


作者為南臺科技大學財經法律研究所副教授、民間司法改革基金會工作委員、台灣教授協會法政組召集人。曾參與民間司改會2010-2011年「追緝惡檢」專案與2013年綠色逗陣之友會「破檢行動」。本稿初出於李登輝基金會《2016新政府挑戰與改革》國家政策研究報告,並於201664日財團法人台灣法治暨政策研究基金會、台灣大學法律學院歐盟法中心主辦「司法改革的新思構」研討會以與談稿形式發表,後經濃縮修正後而成。

[1]另參拙著,〈民主奇蹟三缺一〉,台灣時報,台灣論壇,2011615日。

[2]拙著,〈萬人辦桌宴vs.千人烤肉宴〉,自由時報,自由廣場,2016323日。

[3]羅伯傑克生,鄺允銘譯,〈談「聯邦檢察官」(The Federal Prosecutor)〉,司法改革雜誌,第76期,2012年,第49頁。

[4]有關「九月政爭」裡王金平院長並無涉及法律上關說之分析,請詳參拙著〈什麼才是關說?〉,收於《人權、正義與司法改革—陳傳岳律師七秩晉五華誕祝壽論文集》,元照出版公司,20148月,第224-244頁。亦可參見,黃國昌,〈檢察官評鑑的空前考驗〉,司法改革雜誌,第98期,20139月,第13頁。

[5]20162月下旬,葉宜津等21位立委連署提案刪除法院組織法第63條之1,目前交司法與法制委員會審查中。

[6]以民進黨立委許添財20134月間控告黃朝貴、吳文政2位檢察官涉嫌違反刑法第125條濫權追訴罪一案為例,一、二審法院依舊循最高法院通說見解,認定許添財非濫權追訴「直接被害人」,仍諭知不受理。相關報導與批判,可權參:自由時報,〈人民無權告濫權檢司改會籲改變〉,201474日。

[7]在第8屆立法院會期,20155月間立委李俊俋、陳亭妃曾各自提出國家賠償法刪除第13條條文草案。預估本屆會期也將有類似提案出現。

[8]筆者亦曾為新境界文教基金會司法小組成員。在某次閉門會議裡,原本題目設定聚焦於未來司改的藍圖,然而但到了後續問答階段,卻成了諸多卸任官員己身遭司法迫害的集體經驗分享。

[9]如台北地檢署蔡碧玉檢察長於20156月上旬曾指出「無論是媒體或是特定團體,利用激起民粹企圖影響司法辦案的模式,對我國司法機關的衝擊與傷害十分嚴重。進一步來說,我國長期建立的無罪推定、司法獨立、法治社會等民主社會的人權基礎,都可能輕易的被破壞!」。引自〈公平正義的人權守護者—專訪臺北地檢署蔡碧玉檢察長〉,人權會訊,第117期,20157月,第13頁。

作者羅承宗為南臺科技大學財經法律研究所副教授、民間司法改革基金會工作委員、台灣教授協會法政組召集人

最近更新: 2016-08-31
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