憲政法制

自教育部2014210日公佈課綱微調以前,公民教師、歷史教師、學者與社會團體便已提出爭議,不論是在程序方面的不完備,諸如是否有充分的踐行法律要件、給予人民充分且完善的表達意見機會、完整資訊公開的實踐;內容的不嚴謹,包含在地理課綱中出現歧視性的「外籍新娘」、「印傭」、「菲傭」等用語、錯誤的歷史史學、大法官會議的誤用,以至於對公民權利的束縛、中國史觀的複製、三民主義與立國精神的再現。此次課綱微調,實則充滿各種值得探討的問題。然而,課綱卻有如魔戒一般,每個人都想抓著他獲取更大的發言權,更多的歷史定位。在此之前,我們必須先釐清課綱的法律依據與相關分析,以便釐清此次爭議。

        

 

 首先,現行課綱頒發的法律依據,主要有以下兩個法律:其一為《高級中學法》,高級中學法是規範高級中學各項基本實施要件的基本法律,該法第8條第2項:「第六條各類高級中學之課程標準或綱要及設備標準,由中央主管教育行政機關定之。」其二,是《高級中等教育法》,高級中等教育法是為施行十二年國教,由立法院制定,原則上自201481日起施行的法律,該法第43條第1項:「中央主管機關應訂定高級中等學校課程綱要及其實施之有關規定,作為學校規劃及實施課程之依據;學校規劃課程並得結合社會資源充實教學活動。」

        

 

簡單說明上述兩條法律,皆明白賦予課程綱要的法定地位,也是現行課綱的法源依據。一般而言,課綱便是基於此法律授權訂定,於《中央法規標準法》中的定義,即為授權命令的一種。授權命令是指行政機關基於法律授權所訂定的命令,是法律委託行政機關基於專業考量、細膩分工而不以法律自行制定,而以明確的範圍授權行政機關制定,通常屬於法規命令,也就是《行政程序法》第150條所稱:「指行政機關基於法律授權,對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果」的規定。

        

 

除非我們活在過往特別權力關係,認為課程的教與學只是單方面教育部對於學校教師及學生的限制,否則人民擁有學習的權利,《教育基本法》第2條更明定「人民為教育權之主體」,聯合國《經濟社會文化權利國際公約》第13條也指出:「本公約締約國確認人人有受教育之權。締約國公認教育應謀人格及人格尊嚴意識之充分發展,增強對人權與基本自由之尊重。」學校教育的運作,尤其是限制教師教學範圍,據此作為學校規劃及詩詩課程依據的課程綱要,自然涉及人民受教育權利,屬於法規命令/授權命令的一環。

        

 

不過,不論是此次爭議的微調課綱或者過往課程綱要,教育部皆認定課綱為行政規則。什麼是行政規則?依據《行政程序法》第159條,行政規則是指上級機關對下級機關,或長官對屬官,依其權限 或職權為規範機關內部秩序及運作所制定的一般性、抽象的規範。換言之,行政規則是只是內部作業規範,就算因為內部作業規範的內容,間接影響到人民,這也不能說「侵害」人民權利而無庸受限比較嚴謹的程序規範。這樣的觀點教育部於20150802新聞稿便提到:「……歷年來雖以標準或綱要名之,屬實質授權訂定一具有間接對外效力之裁量基準。『課程綱要』縱然適用課綱審查教科用書之結果,涉及民間編者之權益,此即裁量基準之間接對外效力……」表示教育部認為此為行政規則。

        

 

爭議課綱究竟屬於行政規則還是法規命令,在法律上有怎樣的差別呢?依據依據《行政程序法》,法規命令應踐行第154條法規草案之預告、第157條法規之公告,必要時須舉辦聽證會(第155156條);而行政規則僅需踐行第160條下達或於政府公報發布。故在程序保障上兩者有很大的歧異,法規命令程序嚴謹而行政規則較為簡便。於此次課綱爭議中,教育部有踐行《行政程序法》第157條第3項:「法規命令之發布,應刊登政府公報或新聞紙。」,將課綱修正令與課綱修正後全文刊登於行政院公報,但是有關《行政程序法》第154條法規草案之預告,人民陳述意見之保障,卻未踐行。故一旦認定課程綱要屬於法規命令,教育部就此次課綱制定的程序中,便充滿極大的瑕疵而有爭議。

        

 

但不論課綱究竟屬於何種類型規範,依據《立法院職權行使法》第60條第1項:「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後,應提報立法院會議。」、《中央法規標準法》第7條:「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令,應視其性質分別下達或發布,並即送立法院。」不論是法規命令或行政規則,皆因送交立法院審查,故立法院皆有權介入審查。有學者認為一旦課綱送達立法院,即遭受政治力的介入,但依據我國現行法律,除非課綱不是「命令」,否則教育部皆應將課綱送達立法院,由立法院依據《立法院職權行使法》進行審議。

        

 

《立法院職權行使法》第62條第1項:「行政命令經審查後,發現有違反、變更或牴觸法律者,或應以法律規定事項而以命令定之者,應提報院會,經議決後,通知原訂頒之機關更正或廢止之。」其中所謂「有違反、變更或牴觸法律者」,應可解釋成於行政命令訂定程序中有違反《行政程序法》,此次課綱微調,實際上是以行政規則訂定的程序閃躲法規命令的程序,以及違背其他相關程序要求(教育部所訂定的審議程序),故立法院可經院會議決後,通知教育部更正或廢止微調課綱。這是現行國會應主動審查,並應譴責教育部未依照上開法律於發佈或下達課綱之時,即送立法院。

        

 

然而,在立法院審查之際,教育部是否可以主動撤回課綱呢?教育部長吳思華部長於日前表示,他是部長也無權撤回課綱。首先,就法論法,教育部長當然可以撤回(廢止)課綱,不論課綱定性為法規命令或行政規則,依據《行政程序法》第151條第2項:「法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用,準用訂定程序之規定。」或第162條第1項:「行政規則得由原發布機關廢止之。」教育部皆有權廢止103210日教育部臺教授國部字第1030012497A號所公告的微調課綱。回顧歷史,實務上,教育部也於2008年馬英九總統上任半年左右,以行政命令暫緩同年1月份杜正勝教育部長所發佈的課程綱要(俗稱98課綱),並以行政命令撤銷其中國文科及歷史科兩科課綱,別忘記,該二科課綱業經公布生效,但依舊遭教育部長撤銷。如果這樣都可以解釋教育部長無權撤銷課綱,那或許要請吳思華部長「忍痛提告」鄭瑞城部長違法了。

        當然,當年教育部撤銷國文及歷史兩科課綱後,以同份命令宣布在訂定新課綱以前,原94年所公布的課綱(俗稱95暫綱)繼續使用,教育部面對此次課綱微調爭議,僅需發佈暫緩微調課綱,並繼續使用原課綱,即可解決爭議,無須如此大費周章。

  

 

最後,我們應檢討現行教育部的立場。目前教育部在20150713的新聞稿仍舊使用「新舊版教科書併行」的說法,而非新舊課綱並行。此處涉及到「教科書並行」與「課綱並行」兩種法律效果的異同。前者屬於審定教科書的範圍為何,是否同意就版教科書繼續作為有效的審定教科書,而非兩課綱皆為有效課綱。故「新舊版教科書併行」將衍生:(1)大學入學考試爭議,大考中心考試原則為「考綱不考本」,於日前國教院召開之會議上,大考中心就表示不知道應如何面對「爭議事項不考」此種說法,故對未來學生入學考試權益,將受影響;(2)未來舊教科書修訂之審查,將沒有審查依據,可能使得舊版教科書無法更新資料、勘誤或調整,爾後選書市場將更不利。

        

 

總結對於課綱的法律探討,課綱不但應該被定性為法規命令,此次課綱微調更違背相關法律要求。立法院不但應立即依職權法審查課綱,更應要求教育部主動處理。面對課本已經印了的說法,教育部更應該在課綱爭議獲得解決以前,立刻停止審理依微調課綱編撰的教科書(即第二冊,預定於104學年度第二學期,也就是2016.2-7使用之教科書),以減緩對出版書商的影響。也希望在接下來的十二年國教課綱中,不再出現此次不當的程序要求,而是真正打造由下而上、基於專業而有全民參與的課程綱要。

 

作者為臺南一中公民與社會科教師郭復齊

最近更新: 2015-08-05
回上頁