兩岸國際

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一、 前言

隨著日本311大地震(日本正式稱為「東日本大震災」,發生於2011年3月11日)十週年接近,日本各地陸續舉行追思活動。對於台灣在災後第一時間慷慨解囊,捐款超過200億日圓是全球最高,日本民間災後發起「謝謝台灣」活動對台灣表達感謝,過去十年來日本各界人士多次表達謝意。今(2021)年適逢311震災十週年,台日兩國政府更將今年訂為「台日友情年」。[1]

然在此同時,日本政府也持續呼籲台灣,應基於科學證據解除災後針對日本福島等五縣(福島、櫪木、茨城、千葉、群馬)食品(酒類除外)所設下的進口禁令。所謂禁止日本核災區食品進口的命令,係在災後由當時的國民黨政府所發布;日本政府敦促台灣政府解除此禁令,但台灣迄今均未允許解禁。近年來國內部分媒體傳出,民進黨政府在成功開放美國「萊豬」進口台灣之後,接著就是要著手開放日本的「核災區食品」,政府則是對此否認。

核災區食品雖是過去十年來台日兩國間懸而未決的問題,但核災區食品進口禁令下達以來,顯然沒有阻礙兩國友好關係的發展。筆者專長領域並非食品或健康科學,故無法在此針對核災區食品應否開放,提出具有科學或醫學論據的見解,但可以嘗試從更多元的國際關係視角,來展望包含核災區食品在內的台日關係未來走向。

二、 核災區食品進口僵局與台日關係:僵局未解但確認友好

根據日台交流協會資料指出,日本311震災發生後初期,全球有54個國家地區對進口災區食品設下禁令;經過日本政府對外說明並展開交涉,有29個國家地區已經完全解禁,23個國家地區已放寬有關進口災區食品的規定,目前全世界僅台灣和中國仍對前述五縣全部食品維持進口禁令。[2]日本政府認為,既然大部分國家皆已開放或鬆綁,希望台灣也同採開放措施。

在台灣,是否開放日本災區食品,迄今引發過朝野間的激烈論戰。如前述,震災發生於國民黨執政時期(2008-2016年),國民黨下台後仍維持不該讓核災區食品進口的立場。民進黨則是認為,只要基於科學檢測沒有輻射汙染就應可開放。2016年重返執政的民進黨政府,遂處在日本壓力和國內反對力量之間。2018年11月24日,台灣通過核災區食品公投,確定維持進口禁令,有效期間兩年。[3]對此,時任日本外務大臣的河野太郎在日本參議院外交委員會答詢時表示,很遺憾台灣不是基於科學論證、而是訴諸公民投票,來決定禁止進口與否,並稱未來不排除透過向世界貿易組織提告等機制來解決爭議。[4]

公投至今已逾兩年,在野的國民黨仍然反對開放,執政的民進黨政府雖然仍持「科學開放」(亦即基於科學檢測來決定,不允許汙染食品進台,但若檢測無輻射汙染的東北食品可開放)之立場,但也還沒解禁;日本政府則持續對台灣施壓,經濟部長王美花去年12月4日在立院首訪時即坦言,確有感受到日方的壓力,[5]翌日我國駐日本代表謝長廷提醒民眾,台灣若不遵循國際標準,恐衝擊加入跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)。[6]

平心而論,即使日本政府不滿公投結果與相關政策,但十年來並沒有對我國做出過激反應;台灣與日方交涉漁權爭議、或進行經濟貿易磋商時,日方也未將核災區食品與漁權或關務合作文化交流等其他議題連結,將解禁設為前提,以傷害台灣國家利益的做法作為要脅,來逼迫台灣政府開放核災區食品。[7]顯然地,核災區食品至今沒有成為台日推動務實關係的門檻或障礙。

三、 核災區食品佔台日經貿比例甚微

畢竟,從經貿觀點來看,其實核災區食品所佔台日兩國經貿的比例甚小。日本是我國第三大貿易對象國,而我國是日本第四大貿易夥伴。2019年我國對日貿易逆差高達207.5億美元;2020年1至11月的對日貿易逆差也高達201億美元。在涉及核災區食品爭議的農產品貿易方面,2019年台灣自日本進口農產品為7.7億美元,僅佔我國自全球進口農產品總額的4.9%,其中來自災區的產品就更稀少了。

由此看來,即使沒有進口核災區食品,日本對台灣仍享有大幅貿易順差;我國即使持續禁止進口日本災區農產品或食品,其對台日經貿之衝擊甚微。換句話說,若僅就日本核災區食品進口禁令一事而言,是否解禁的象徵意義,其實是遠大於實質意義。

四、 「無視」核災區食品爭議的民間自主

事實上,不僅僅核災區食品禁令的結果淪為象徵意義,就連反對核災區食品背後的健康顧慮,在台日之間的熱絡互動之下似乎也煙消雲散。以觀光來說,日本一向是台灣人出國觀光的主要目的地(若借用日本記者野嶋剛誇張卻又感性的說法便是:「對台灣人來說赴日觀光是第一,也是唯一」)。根據日本觀光局(JNTO)統計,肺炎疫情爆發前的2019年,台灣赴日旅遊人數高達489萬。[8]另據日台交流協會公布,2018年台灣觀光客住宿佔第一的有20個縣市,其中包含日本東北多縣;[9]若進一步觀察,東北六縣當中,屬於重災區的宮城縣的外國房客人數最多,而且其中41%是台灣人,達14萬1170人,比前一(2018)年還增加54%。[10]台灣人赴日觀光,在當地飲食購物,帶著當地土產和紀念品回到台灣,結果形成了「不可進口災區食品,卻可赴日將其買回國」的奇怪現象。

在教育領域也一樣,台灣學子赴海外留學,最大宗的赴美留學人數逐年下滑,到2018年為止已經連續五年減少,赴日留學卻每年有增無減。根據我國教育部統計,2020年度在日本留學的台灣學生將近萬人(9524人),僅次於留學美國(23369人)與澳洲(18791人)的人數。[11]無需贅言,台灣學生並「無懼」國內議論紛紜的核汙染,選擇日本大學時並沒有排除東北地區的大學,包括位在重災區仙台市的名校、前身為帝國大學的東北大學。

哈佛大學國際政治學巨擘約瑟夫奈(Joseph Nye)曾提出風靡一時的概念「軟實力」(soft power)。若從軟實力的角度來看,對台灣民眾而言,日本軟實力的吸引力量,已遠大於台灣人對核災區食品的疑慮。而對日本民眾而言,儘管台灣尚未解禁核災區食品,但日本人對於台灣的友好情感,也未受任何影響。我國駐日代表處委託日本公司進行最新民調顯示,77%日本民眾對台灣有親近感,49.2%認為台灣是日本最感親近的亞洲國家,67%覺得可以信賴台灣。[12]從軟實力的觀點來看,兩國對彼此都具有軟實力,驅動民間密切交流;台灣人在交流的過程中,「無視」或「無懼」國內部分人士的核災區食品警告。2018年公投結果所反映台灣人對核災區食品的排斥與警戒感,與台日之間熱絡互動與正面情感所反映的軟實力,兩者之間明顯存在落差。

五、 台日關係的「高階政治」重要性升高

事實上,在前述民間交流無視在野黨核災區食品示警的同時,在台日官方關係的發展方面,也出現所謂「高階政治」(high politics)逐漸趕上「低階政治」(low politics)的情況。

國際政治學將軍事、外交領域視為「高階政治」,以別於經濟、貿易議題所代表的「低階政治」。在冷戰時期,由於「高階政治」攸關一國的主權與安全,而「低階政治」主要涉及民生經濟,因此前者被認為是國家對外的重要議題,後者則屬於次要議題;其後隨著國際間因經貿議題屢傳爭端,後者才逐漸受到國際社會重視。

日本與中華民國在1972年9月斷交之後,在日本遵守中國「一中政策」的情況下,台日之間僅能維持經貿、文化等實務面的關係,兩國間的互動交流以「低階政治」議題為主。在這方面,核災區食品進口自然也屬於「低階政治」的範疇。與此相較,前(2019)年我政府拋出的台日安保對話但未獲日本政府回應,則顯示日本政府仍秉持迴避與我國政府有「高階政治」性質互動的原則。

儘管如此,這幾年來日本政界的動向,卻開始出現關注以台海議題為中心、台日間「高階政治」的傾向。香港民主運動期間,日本國內不僅關注香港,而且將香港的未來和台灣、日本的命運連結起來,指「今日香港、明日台灣、後天沖繩/日本」。[13]這除反映日本對北京當局「一國兩制」政策的關切,更意味著日本已經從地緣政治的角度思考台日關係,認為台灣若成為中國的一部份,日本的國家安全恐怕也難以確保。

今年210日,日本執政黨自民黨內部的外交部會(外交組),更成立了「台灣政策檢討專案小組」(台湾政策検討プロジェクトチーム),小組召集人是自衛隊一等陸佐(陸軍上校)退伍的佐藤正久參議員。該小組未來將推動強化台日國會外交,並表示自民黨和菅義偉政府應攜手提升台日關係。[14]佐藤在其個人網站說明小組成立背景時指出,台灣在中國的外交攻勢下遭遇一連串斷交挫折;在軍事方面,解放軍借道日本西南地區的水域繞、從東邊包圍台灣,就可能影響到日本安全;日本若想掌握解放軍海軍穿越巴士海峽的動態,相關情資就得靠台灣提供。而日本半導體自給率不足的情況下,與台灣的合作也很重要。佐藤認為,日美台三國、或至少日台兩國的國會議員之間,應該展開安保經濟對話,他也提及台灣尚未解禁核災區食品進口一事。[15]「台灣政策檢討專案小組」尚未正式公布其議程規劃,但該小組成立一事即顯示出,日本眼中的台日關係,已到了「高階政治與低階政治都必須討論」的時候。

六、 推動台日關係「高階政治」的主因:中國威脅

無庸置疑,此種不顧中國可能反彈的政治性倡議之背後,存在著日本政界的強烈危機感;而激化此種危機感的因素,正是其最大鄰國中國。

眾所周知,日中兩國關係一向不睦。本世紀第一個十年中期,中國爆發反日浪潮,兩國關係陷入谷底;本世紀第二個十年,從民主黨執政時期的2010年爆發中國漁船衝撞日本海上保安廳艦船的事件以來,日中兩國圍繞著釣魚台主權爭議持續對立,雙方各自強化釣魚台周邊的海上安全部署。日本防衛省也聚焦在日本西南離島的防衛規劃與建軍整備(日本稱為「南西防衛」),防衛省《防衛白皮書》從2019年起,已連續兩年將中國列為日本最大安全關注。去(2020)年中國公務船滯留釣魚台海域時間創下最長紀錄,高達333天;而本世紀第三個十年,更是以中國實施允許海警對外國船隻動武的《海警法》為起點。再加上解放軍海軍不定期通過日本國內的國際水道,解放軍在日本周邊「能見度」的提升,自然也意味著軍事威脅的迫近。

日本對於中國威脅的危機感快速高漲的情況下,位處日中兩國之間、與日本同享民主自由等普世價值、而且同視中國為威脅並決心對抗的台灣,便成為日本亟需而且方便爭取的潛在盟友。換言之,中國威脅的巨大陰影,無形中提升了台灣對日本的戰略價值,使日本願意正視把台灣納入「高階政治」思考的必要性。在此背景下,屬於「低階政治」的核災區食品解禁問題,在日本處理對台政策的議程中,議題的位階已然下降,遑論成為左右台日關係的前提。

處理對外關係乃基於國家利益,而影響一國國家利益的因素多元複雜,不可能僅取決於單一議題。過去十年,一紙核災區食品禁令在兩國民間交流熱絡的情況下,未能禁止台灣人民赴日旅遊留學並接觸災區的人事物;未來十年,在台日共同的安全關注上升的大勢之下,大概也很難成為台日兩國的主要議題。台日關係既已超越核災區食品,「何時解禁核災區食品」的問題,不妨就交給時間來解決吧!

 


[1]〈日台友情〉,日本台灣交流協會,https://www.koryu.or.jp/friendship/

[2]中國禁令除食品之外再加上飼料,其適用範圍除五縣之外更加上長野、新潟、埼玉、宮城等四縣。同註1,頁12

[3]公投案內容「你是否同意政府維持禁止開放日本福島311核災相關地區,包括福島與周遭4縣市(茨城、櫪木、群馬、千葉)等地區農產品及食品進口?」,中央選舉委員會網站,https://web.cec.gov.tw/referendum/cms/p_intro

[4]〈公投禁日核區食品進口日外相:台灣難加入CPTPP〉,《中央社》,2018127日,https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201812070170.aspx

[5]〈福島食品日方給壓力?王美花:當然有〉,《自由時報》,2020124日,https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/3371043

[6]〈台灣爭取加入CPTPP 謝長廷:福島食品議題有影響〉,《中央社》,2020125日,https://www.cna.com.tw/news/aipl/202012050126.aspx

[7]〈台日經貿會議簽關務合作文化交流文件〉,《中央社》,20171122日,https://www.rti.org.tw/news/view/id/381015;〈日方提開放食品進口台灣重申立場〉,《中央社》,20171222日,https://www.rti.org.tw/news/view/id/381013

[8]〈訪日客9割減の411万人、政府目標の1割どまり 2020年〉,《日本経済新聞》2021120https://www.nikkei.com/article/DGXZQODF201QQ0Q1A120C2000000/

[9]〈日本公布2018旅遊住宿數據台灣人於日本20個縣市奪第一〉,《聯合報》,2019730日,https://udn.com/news/story/9650/3959846

[10]〈日本東北六縣去年外籍住房客創新高台灣人激增〉,《自由時報》,201938日,https://news.ltn.com.tw/news/world/breakingnews/2721024

[11]教育部國際與兩岸教育司業務統計,https://depart.moe.edu.tw/ed2500/News.aspx?n=2D25F01E87D6EE17&sms=4061A6357922F45A

[12]〈台日友好! 8成日人對台有親近感〉,《自由時報》,202117日,https://news.ltn.com.tw/news/world/paper/1423965

[13]太田文雄〈今日の香港、明日の台湾、明後日の沖縄〉国家基本問題研究所2019820日,https://jinf.jp/feedback/archives/26862

[14]〈自民外交部会「台湾PT」立ち上げ 佐藤氏「日本の安全保障にも影響」〉,《產經新聞》,2021210日,https://www.sankei.com/politics/news/210210/plt2102100022-n1.html;〈自民台湾との関係強化向けプロジェクトチーム発足〉,NHK2021210日,https://www3.nhk.or.jp/news/html/20210210/k10012860071000.html。另,本文所稱自民黨「專案小組」,日文為「プロジェクトチーム」,即英文之Project Team之日譯,簡稱PT

[15]210日から台湾政策PT立ち上げ!詳しく解説いたします!〉佐藤まさひさの国会教室2021214日,https://www.youtube.com/watch?list=UUQigIGI9xWtXfPmL-8gnKdQ&v=1bqy0uHUH3o&feature=emb_logo

作者  王尊彥   國防安全研究院國家安全研究所助理研究員

最近更新: 2021-04-06
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