兩岸國際

一、前言

20161123日,香港海關查扣商業船運公司APL載運的9輛新加坡武裝部隊Terrex裝甲車及裝備。經新加坡國防部證實,這一批被查扣的裝甲車屬於「星光部隊」的部份裝備,這也是新加坡繼「李光耀回憶錄」披露的細節後,首次官方證實台星確實軍事合作。

該事件本身有兩個疑點值得重視。首先,港媒指出香港海關接獲線報查獲裝備,並非在例行檢查中發現。其次,1128號中國大陸外交部在記者會要求新加坡「恪守一個中國原則」。此一事件顯然是北京暗中授意下的行動,證實北京對台北國際空間的限縮。

關於北京出手的理由,目前有兩種主流的解讀。第一種認為這是北京針對新加坡日益親美的行動,牽涉到新加坡在南海爭議上的立場。第二種認為北京緊縮台灣在雙邊關係上的國際活動空間,即兩岸關係變化之效應。隨著香港媒體披露查扣的若干細節,以及北京與新加坡的交涉過程浮上台面,北京此一行動被認為有高度的針對性,即針對兩岸關係發展,以及台灣在東南亞雙邊關係鞏固等問題。因此,本文的分析將以兩岸關係變項為主軸,輔以中國與新加坡關係之變化,詮釋目前北京與台北互動的格局與困境。

本文主要論點是,北京近日頻頻在外交戰線出手的原因,不僅著眼東南亞區域格局與兩岸關係,也與習近平權力鞏固,以及面對內部官僚競爭的壓力有關。這一現象在十八屆六中全會後日益明顯,導致習近平必須平衡「鷹派」利益與政策,可能間接影響台北的外交佈局。台灣內部改革推動,以及民意的牽制,也侷限台北兩岸政策的調整空間。在兩岸「雙贏集合」縮小的前提下,北京與台北的理性選擇都是「回應國內議程」而非「兩岸需求」。對台北而言,儘管力抗中國壓力在短期內必須承受衝擊,長期來看仍是有效且理性的行動。適當化解國內政策分歧,累積必要的共識與信任資本,仍是力抗北京壓力的強大後盾。

二、中國與新加坡關係之變化

在北京查扣新加坡裝備之前,中國與新加坡已經趨向緊張關係。201610月間,《環球時報》總編輯胡錫進,與新加坡駐華大使羅家良爆發筆戰,雙方爭論新加坡是否故意在國際場合挑起南海爭端。隨後,中國外交部發言人耿爽表示,個別國家堅持要求在「不結盟運動首腦會議」成果文件中渲染南海仲裁內容。該事件背後潛在的政治背景是,北京認知新加坡在南海爭議上與美國日益接近,並試圖影響仲裁案結束後的區域格局。

台星軍事合作也為北京提供「一箭雙雕」的機會。一般外界的判斷是,兩岸關係變化,是北京明確干預台星軍事合作的重要原因之一。本文則傾向,北京實際上在嚇阻新加坡「兩面下注」。從中國與新加坡軍事合作關係來看,2015年已經出現重要轉折。2015年年初,新加坡武裝部隊和解放軍在中國大陸舉行陸軍實彈聯合演習。20155月,中國海軍「玉林」號導彈護衛艦與新加坡海軍「剛毅」號護衛艦、「奮勇」號導彈巡邏艦,在馬來半島以東海域完成代號為「中新合作-2015」的海上雙邊軍事演習。此外,2015年是中國與新加坡建立關係25週年。20157月習近平訪問新加坡,與新加坡總理陳慶炎會談,首要提及「推動中國與新加坡的軍事合作」,其次提到兩國加強「戰略溝通與政治互信」。

北京既然強化與新加坡的軍事合作,自然就期待新加坡能夠減少與台灣軍事合作的動機。民進黨政府的新南向政策,雖不提及敏感的軍事交流合作,潛台詞確實反映將對目前與台友好的東南亞國家釋放資源。新加坡的理性選擇是利用兩岸矛盾尋求本身利益最大化。北京的舉動在於嚇阻新加坡「兩面下注」,預防新加坡被更大的合作誘因吸引,所提出的警訊。

除了北京對新加坡設計「止水閥」,兩岸關係仍舊是影響北京出手的關鍵原因。北京在東亞南的外交政策是著眼雙邊關係發展,這樣的雙邊政治背景,不見得會淡化兩岸關係的關鍵解釋力。以下,本文將從北京與台北各自的內部壓力出發,分析說明北京在鞏固中星關係的同時,必須限縮台北的國際空間,以及弦外之音的啟示。

三、雙層賽局下兩岸的最佳策略選擇

中國大陸要求新加坡「恪守一個中國原則」的立場,證實這一事件不是單純反映中國與新加坡微妙關係的變化,更多呈現了兩岸關係的複雜性。北京的行動,暗示未來台灣在外交政策、國際空間、國際參與可能會面臨更緊縮的情境。以下將以「雙層賽局」模型佐證上述觀點。

「雙層賽局」理論考慮的是談判者在國內與國外的雙重情境。第一個賽局是在國際談判階段,第二個賽局是在國內核准階段。雙方的「雙贏集合」(win set)越小,越不可能達成共識。影響談判者的關鍵在國內變量,即國內權力分配、偏好、潛在聯盟影響到雙贏集合之大小。根據雙重賽局的邏輯,以下依序分析北京與台北在雙重賽局背景中醞釀的兩岸政策,以及北京必須限縮台灣國際活動空間的原因。

近期北京對兩岸關係最重要的論述,當屬「習六點」。習六點的第一點是「堅持體現一個中國原則的九二共識」。對台北而言,最重要是理解「習六點」對「九二共識」的詮釋,從「戰略模糊」走向「戰略清晰」產生的潛在負面效果。北京「內外有別」所釋出的彈性空間,似乎在習六點公布之後有所限縮。如果對九二共識的解釋傾向「堅持體現一中原則『下』的九二共識」,那麼「兩岸非國與國」、「兩岸一中」、「九二共識核心意涵」等潛伏的「替代概念」都將被「習六點」取代。

習六點走向戰略清晰,與習近平設想未來人事佈局,以及應付內部官僚競爭的壓力有關。中國大陸涉台政策有黨、台辦、軍方、智庫、官方非營利組織等條條塊塊,意見各有不同。習近平作為對台工作領導小組組長,必須在整合各方意見同時展現決策權威,並考慮不同政策的優先順序。如果此時習近平主要關心的政治議程是十九大前人事安排,以及為二十大政治局委員、常委的組成鋪路,那麼兩岸關係就非其最優先考慮事項。習近平的最佳優勢策略,應是使涉台政策為其國內施政加分。最起碼,不能讓兩岸關係成為其政敵指責的口實。

符合邏輯的推論應是,習近平越想集權,政治環境越險惡,兩岸政策調整的空間越小。按現在的發展來看,習近平的集權軌跡日益清楚,為中共高層政治鬥爭埋下伏筆。十八屆六中全會結束後,「習核心」寫入會議公報,然而對「習核心」是否權力定於一尊,國內外都存在爭議。爭議來源在於「習核心」與「集體領導」並列。「習核心」強調權力集中,「集體領導」強調權力分立。「習核心」是否真的定於一尊,還要從政治局常委實際決策動態來決定。

此外,觀察十八屆六中全會審議通過的「中共黨內監督條例」,可見「從嚴治黨」的主觀意願和權力鬥爭的碰撞。201610月傳出要求中共中央委員、中央候補委員及中紀委委員「財產公開」。十六屆六中全會通過的黨內監督條例,提出三項針對「領導幹部」的監督機制,即「述責述廉」、「個人有關事項報告制度」與「插手干預重大事項記錄制度」。然而,「財產公開」在派系角力下並未成真。

「習核心」未拍版論定,意謂習的集權之路仍顛簸難平,且將面臨權力挑戰。台灣問題既然涉及「核心利益」,他也就有較大的潛在可能,將兩岸政策作為與鷹派政敵協商的交換籌碼,而非鴿派。即作為主張對民進黨政府實施強硬手段的軍方與國安體系,與主張分隔且逐步限縮的台辦、智庫系統,習近平更有可能與鷹派妥協,因為鷹派在他未來的集權之路,相較於鴿派,更具關鍵影響力。

「洪習會」決策的台前幕後,同樣反映中共內部官僚競爭的局面,以及習近平如何在集權過程弭平各方爭議。「洪習會」的背景是在蔡英文總統發表雙十演說之後,演講提及「正視中華民國的存在」。北京鷹派的戰略判斷是,國民黨實質走向「中華民國獨立」,民進黨暫時不提「台灣獨立」,然而利用完全執政的高度與優勢走向「實質台獨」。北京鷹派因此主張「非差異化政策」,即軍事、政治與外交等手段遏制台獨的進程。

北京鴿派的戰略判斷是,「正視中華民國的存在」仍是「維持現狀」邏輯的衍生,牽制蔡英文的獨派力量與主張維持現狀的民意之間,蔡英文最終面臨民意的檢驗。除非「維持現狀」的民意出現重大變化,否則在「台獨基本教義派」與「維持現狀」之間,還存在著廣大的「中間地帶」,這是對台工作拉攏的暫時性盟友。「差異化政策」存在縮小打擊面的理性思維。

鷹派拒絕洪習會,因洪習會實際上拖延並阻隔鷹派利益。對習近平而言,在這種條件下堅持「洪習會」必須承擔壓力。在給予國、民兩黨空間,之後必須進行「政策與利益的平衡」。換句話說,台北將面臨下一波緊縮的外交戰線。

然而,台北也沒有遷就北京的動機。上任以來,蔡總統嘗試維持「國內」與「兩岸」兩個賽局的平衡。兩個賽局平衡的前提是,蔡總統在國內有充分的民意支持,一方面為兩岸政策背書,力抗北京壓力與來自台灣內部的壓力(包括說服綠營不同派系、化解社會不同團體的利益衝突、抑制藍營在野力量),以便推動改革,特別是在處理發展(新興產業與新南向政策)與分配(年金問題與勞資關係)議題上的改革。若無法維持兩個賽局的平衡,會壓縮她在兩岸賽局中的選擇空間,以及降低推動改革的自主性。她的理性選擇應會是優先鞏固綠營支持者,寄望擴大中間選民支持。若此時對北京讓步,不利於她鞏固民進黨內的領導地位與爭取連任。

不論台北或北京,都面臨國內政治議題掣肘,不能輕易在兩岸關係立場上讓步。雙方的最佳優勢策略,都是把對手的回應,整合進對自己有利的格局中,進而影響下一輪賽局互動。從現在來看,北京的鷹派可以利用兩岸關係惡化的機會,向習近平索取更多的本位利益。習近平在集權同時,不可能忽略軍方的意見與觀點,兩者交臂的結果是兩岸政策的緊縮。這是北京同時為了回應國際環境、兩岸關係與內部壓力的必然選擇。對民進黨政府而言,內政的改革與議程優位於兩岸關係,台北的最佳優勢策略仍是拉攏淺綠,打擊深藍,更不可能往九二共識核心意涵靠攏。

上述的格局將如何影響到台灣開拓國際路線?對東南亞國家而言,面對「成本」與「收益」兩者相對的比較、評估與選擇。一方面,兩岸關係之不確定性,增加他們把台灣成為避險籌碼的成本,因為北京施壓的動機將會更明顯。(即北京對新加坡喊話之「恪守一個中國原則」)。另一方面,民進黨政府的新南向政策,提供東南亞國家傾台的誘因。東南亞國家的理性選擇結果為不確定,端看「成本」與「收益」兩相比較的結果。這就可以解釋,為何新加坡對台灣的界定是「老朋友」,因為就軍事合作一項,顯然台灣存在北京無法替代的收益價值。

四、結論:民意是台灣力抗北京壓力的強大後盾

本文從「雙層賽局」理論解析北京與台北互動的格局,以及北京查扣新加坡裝備的動機。對習近平而言,權威的展現不僅在於實踐「打貪」等強制性手段,更包含整合不同決策條塊之間的意見。習集權作為一種動態過程,尚未塵埃落定前,必然要在涉台系統的「鷹派」與「鴿派」取得政策與利益的平衡。這樣的行動,不僅符合它的國際利益(藉機對東南亞國家重申一中原則、影響台星關係),更能夠解決它內部的官僚競爭壓力。對台北而言,國際路線是無可迴避的理性決策,縱然在短期內必須承受震盪,長期來看仍是必行之路。適當化解國內政策分歧,累積必要的共識與信任資本,仍是力抗北京壓力的強大後盾。

 

 

 

 

作者  王瑞婷  為政治大學東亞研究所博士候選人

 

最近更新: 2017-03-28
回上頁