憲政法制

在柯文哲就任台北市長後,即成立廉政委員會以來調查所謂的五大案,而並發現其中充滿種種瑕疵,其中又以大巨蛋案最為嚴重。而在北市府雖已完成大巨蛋的安檢與調查報告,惟在巨蛋已完成大半下,關於後續的處理,必會步入拆與不拆的進退兩難之僵局。而從此爭執,更著實暴露出台灣對於大巨蛋與BOT的迷思。

 

為何要有大巨蛋

 

1991年職棒總冠軍賽時,因雨打亂了比賽進行,致使觀眾要求當時在場且時任行政院長的郝柏村,能夠儘速興建巨蛋,以來使棒球比賽,不會因風、因雨來暫停,這就成為興建大巨蛋的緣起。

 

而台灣之所以熱切期盼大巨蛋,還有一個很大的原因,是來自於日本的刺激。由於早期,我國的棒球選手若要旅外,並不像現今,是以美國大聯盟,而是以日本職棒為首選,國內球迷自然會以之為關注焦點。而在1988年,東京啟用亞洲第一座巨蛋,並成為讀賣巨人的主場,再加以當時有亞洲巨砲之稱的呂明賜在其中,不僅引發台灣民眾對日本職棒的興趣,更對大巨蛋有更多的好奇與期望。

 

時序至今,日本12支職棒球隊以巨蛋為主場者,除東京巨人外,還有位於名古屋的中日龍隊、大阪的歐力士水牛隊、福岡的軟體鷹隊、琦玉的西武獅隊、札幌的火腿鬥士隊。這六座大巨蛋,除福岡巨蛋可為開啟天頂外,其餘皆屬封閉式,

 

且皆屬人工草皮,唯獨札幌巨蛋,因當初是為2002年世界杯足球賽所興建,故於球場外種植天然草皮,欲舉辦足球比賽時,即將草皮移入室內,致成為此球場的重要特色。而日本的巨蛋多由球團所屬的企業體,另成立公司來興建與經營,也因這些企業在日本多屬大財團,自有能力建造與營運成本相當高昂的巨蛋。只是在自負盈虧的壓力下,就必須為多角化的經營,而不能僅是供職棒之用。惟在日本球團擁有者與巨蛋經營者,往往具有關係企業之結構下,若母企業出現財務危機,勢必就得將球團與巨蛋出手。最著名的例子,即是福岡巨蛋,其建造者為大榮集團,並擁有大榮鷹隊,龐大的球團與巨蛋經營成本壓力,在企業無法負荷下,先將巨蛋冠名權賣給日本奇摩,之後再將大榮鷹隊轉讓給奇摩的母公司軟體銀行,並因此更名。顯見,日本的大巨蛋,外表雖然光鮮亮麗,卻也承載著極大的經營壓力。

 

而在亞洲,同樣有職業棒球的韓國與台灣,就一直以建造大巨蛋為目標,以能與日本相抗衡。不過,韓國首座的首爾高尺巨蛋,則是由市政府出資興建,且一開始的規劃仍為室外球場,中途卻變更為室內球場,再加以預算不斷增加,致爭議不斷。尤其是此座巨蛋將於今年中落成,但三支位於首爾的職棒球隊,全部表明不會將之當成主場,原因就在於此巨蛋的營運成本每年至少得花二億台幣,在每場職棒比賽不可能坐滿二萬五千人下,根本不符成本效益。也因此,韓國的第一座大巨蛋,恐有很大的機率,會變成是顆空包彈。

 

而更慘的狀況,可能是在台灣,因從選擇大巨蛋的地點,即是一波三折,而最終雖落在松山菸廠所在區域,卻在建造過程中,出現一大堆的問題。

 

BOT真的不花政府一毛錢嗎

 

台灣要有大巨蛋,既然來自於職棒比賽,不會因風、因雨而停賽之需要,故關於大巨蛋的興建似乎就與職棒發展劃上等號,但動輒上百億的建設經費,實非政府財力所能負擔。不過也剛好,我國在1994、2000年,分別通過獎勵民間參與交通建設條例及促進民間參與公共建設法後,舉凡高鐵、ETC、車站,甚至是都市更新等,處處可見民間參與公共建設的影子。如此的趨勢,除了國家財政節省的考量外,一個很重要的原因,即是在福利國原則下,人民要求政府服務的事務繁多,就必然會走向公權力分散化,甚至是民營化的地步。或許在可見的未來,在過往難以想像的所謂監獄民營化,也可能在我國出現。

 

而關於民間參與公共建設的方式很多,從單純的公共設施委外經營,或由政府興建而由民間租用,一直到從興建、營運完全由民營者,不一而足。而所謂BOT(Build–Operate–Transfer),即是依民間參與公共建設法第8條第1項第1款,由民間投資興建與營運,營運期間屆滿後,再轉移所有權給政府。國家不僅無庸出資,更可向企業收取租金或權利金來增加收入,並因此達成公共服務的目的,實百利而無一害。

 

只是期待總歸期待,類如大巨蛋的建設與經營,所需耗費的時間與金錢極為驚人, 若無極大的誘因,實難吸引企業投資。也因此,民間參與公共建設法第15條第1項才規定,針對建設所需土地,若屬公有,就應給予租金的優惠。若屬私有而協議購買不成,根據同法第16條第1項,國家更得徵收以來提供興建者使用。甚且在民間參與公共建設法中,亦處處明文國家必須幫助建設者融資與給予租稅優待。凡此種種,雖是為企業參與公共工程提供誘因,卻也可能使得標廠商以此為要脅,反使政府付出更大的代價,致使零出支的目的完全破功。

 

尤其是大巨蛋,就算排除萬難完工,但在興建與營運成本如此之高,其租金必然相對高昂,恐動輒以百萬元起跳,則在國內僅有四支球隊,每場球賽的觀眾僅以千人計的情況之下,除非遠雄企業自組球隊,否則,他球團根本不可能去承租可容納四萬人的大巨蛋,則此場地就只能供國際賽事與演唱會之用。若果如此,其使用率必然相當低,在企業以營利為導向下,當然不可能做賠錢生意,勢必就會向政府要求免權利金以降低營運成本,並以增建商業、辦公,甚至是住宅大樓等來牟取最大的利益。則在主事者堅持要有大巨蛋的情況下,自然不可能去解約,就得不斷退讓,致陷入讓企業擄蛋勒贖的境地。所謂藉由BOT實現大巨蛋園區,以來促使棒球興隆的美夢,也肯定完全破滅。

 

更值關注的焦點是,此案從簽約到興建,北市府不斷退讓,其中是否有人謀不臧,甚至是圖利私人的情事,實更有進一步釐清之必要。

 

圖利罪的成立難度

 

在過往很長一段時間,只要對於主管或監督事項,直接、間接圖利他人,無庸有任何私人獲得利益,即可成立法定刑五年以上有期徒刑的圖利重罪。惟由於法條的要件極為不明確,甚至連圖利國庫的行為,亦可能被處罰,致為人所詬病。所以在2001年修法時,就將將貪污治罪條例第6條第1項第45款的圖利罪,明文須明知違背法令,直接、間接圖利私人不法利益,且有人因此獲得利益,才足以當之。如此的限縮立法,雖符合刑法的最後手段性,但是否符合明確性原則,卻仍有爭議。

 

以台北大巨蛋案來說,就算馬市府不斷對遠雄讓步,甚至將權利金降為零,並讓其增建百貨及辦公大樓等等的行為,但因在促進參與公共建設法中,授權行政機關須給予得標廠商最優惠的租稅與融資,則在法律授權極為廣泛下,種種的圖利行徑能否該當明知違背法令,顯有相當大的爭執餘地。

 

又由於圖利罪依現行法乃屬結果犯,即須有人因此獲得實際的經濟利益,且最高法院在20133月曾做出決議而認為,必須扣除建造成本、稅捐及其他必要費用後仍有所剩餘,才能該當於圖利罪的所謂獲利。依此而論,在大巨蛋建造與營運成本驚人,啟用後所帶來的龐大商機也僅是基於一種可能性,甚且若此案進入長期纏訟,大巨蛋園區恐會形成廢墟的情況下,能否合致於獲利之要件,並論以圖利重罪,實更有爭議。若再考量行政決策乃須經由重重的行政關卡,而會有多數公務員參與,就更易出現責任相互推諉與切割,致陷入難以治罪的境地。

 

事實上,檢方以圖利罪起訴,最終獲判有罪確定的比率向來未超過三成,且其中以圖利罪定讞者,甚至僅有一成,故對大巨蛋案相關人等的究責困難,不過在突顯圖利罪的本質缺陷,也讓人思考,圖利罪到底該保留、還是該廢除。只是在法條還未修正前,由於構成要件極不明確,就使圖利與便民難以區分,若檢察官大量運用此罪,就易形成濫訴,致會使公務員不敢勇於積極為民服務。也因圖利罪的模糊性與定罪困難,若檢方偵查與蒐證的動作有所遲緩,甚至如大巨蛋案般,至今仍是按兵不動,則在刑事審判必須堅持罪刑法定與罪疑惟輕等原則下,就讓違法濫權的公務員得以輕易逃脫刑罰的制裁。

 

所以,在難期待檢方主動偵查大巨蛋案的情況下,藉由台北市政府所自行組成的廉政委員會,似乎可以來彌補此漏洞。惟此委員會的法定性及其職權為何,卻又出現更多的疑問。

 

廉政委員會的矛盾

 

柯文哲市長所設立的台北市廉政透明委員會,乃脫胎至郝龍斌市長時代的廉政肅貪中心,所不同的是,肅貪中心的委員有超過一半為市府官員,廉政委員會則僅有三分之一。故若從組織結構來看,目前的廉政委員會似較具有他律性,只是這些外部委員仍是由市府所聘任,能否免於首長的恣意決定,實也屬未知。

 

由於廉政委員會的設立並無法律授權,就僅屬臨時性、任務性的編組。惟不管是台北市過去的肅貪中心,還是現在的廉政委員會,皆已將之當成是常設性組織,甚至在北市府頒佈的設置要點裡,還規定廉政委員的任期,此實已有違機關法定之原則。

 

又廉政委員會設置要點雖有準用行政程序法迴避之規定,以來保持委員會運作的獨立性與中立性,甚且也要求委員對於會議事項與決議內容應負保密義務,以免在案件尚未調查終結前,因相關資訊的過早曝光,致使不法者有所準備,甚至去隱匿或湮滅證據。惟因廉政委員會本就屬體制外機關,此等要求就僅具有宣示作用,亦難以拘束廉政委員在調查還未結束前,將相關資訊與調查進度向媒體放送。這就難免於公正性之質疑,致易落入政治鬥爭的口實。

 

更值關注的是,台北市政府本就配署有政風處,以來為機關內公務員貪瀆不法之發掘,廉政委員會的設立就會與之產生衝突,卻因市長為召集人之故,致使政風處得完全聽命於委員會。如此的結果,就使該主動出擊的政風機構趨於被動,且明明是法律所規定的防貪機關,卻得受制於非法定機關的控制,既顯得詭異,也使原本想要建立廉能制度與秩序的廉政委員會,反成為法制外的違章建築,更顯得諷刺。

 

而在廉政委員會針對大巨蛋案第一階段的調查報告出爐後,因其不具有任何法定地位,其中所舉任何刑事不法之事證,仍須向現有的肅貪機關,如廉政署、調查局或檢察官告發後,才能啟動刑事偵查,實與一般檢舉無太大差異。

 

設立那麼多的反貪機關有何用?

 

很諷刺的是,我國以特別加重刑罰的貪污治罪條例,以及設置了諸如政風機構、監察院、調查局、廉政署、特偵組等等一大堆的防貪、反貪機關,台北市政府還成立法外的廉政委員會,甚至在今年五月,立法院還通過聯合國反貪腐公約施行法,目的當然在防制貪腐,以期建立廉能政治。只是這些法制,卻總是在實踐面有所落差,致讓人有可乘之機,則種種的反貪機制,實皆屬多餘,致已淪為教條式的肅貪。

 

作者吳景欽為真理大學法律系教授兼系主任

最近更新: 2015-07-20
回上頁