在重返白宮不到三個月的時間，美國總統川普突然發動他早已預告世人的關稅戰。雖然只維持了7天就宣布除了中國以外全部降為10％，這顯然如第一任期般的將矛頭指向北京。而依賴製造業以出口為導向的中國經濟結構，選擇以針鋒相對的方式回應美國，北京顯現無懼華府的高達145％的關稅。此次川普2.0全球關稅和1.0版本根本不同之處，在於1.0版本對中國不公平貿易制裁中發現中國以洗產地的方式不僅成功規避，還更加大北京與洗產地國家的經貿、政治的連結。最讓美方不能接受的是甚至使得中國在國際貿易重要性更高。因此，此次全球關稅就是要根本改變當前貿易規則對中國經濟結構有利的局面，迫使包括美國與外國製造業都願意投資美國，又或至少不要在中國製造。然而，華府將中國貨物拒絕於門外導致出口美國的通道受阻後，歐洲決策者與企業家開始擔心歐洲可能成為中國廉價產品的傾銷地。當價值數十億歐元便宜的中國商品湧入歐洲巨大而開放市場，對歐洲製造業造成的衝擊與打擊將難以計算。
多極體系捲土重來
然而，大量便宜的中國產品，卻可能意外的為飽受通貨膨脹之苦的歐盟轉而物價平抑。傳統產業的生存與物價控制成為了歐洲決策者左右為難之選擇。在多邊主義已死而多極體系方興未艾之際，歐中關係呈現出「可能的戰略合作受到結構性矛盾的限制」。這意味著同時一起反抗川普關稅的兩方原本合作是各方的預測，但是由於經濟結構的競爭性導致歐中不僅難以合作，還因為烏克蘭因素產生更多的猜忌。歐中雙方在21世紀初期的戰略伙伴關係已經成為歷史，主因還是在體系因素。過去的合作是基於單極時代，都臣服於美國主導的自由主義國際秩序。然而，一旦世界重返上世紀的多極體系，像是二次世界大戰之前的相互競爭，合作的基礎就不復存在。戰後的歐洲由強轉弱成為美國的盟友，在雙極體系末期下極為謹慎的與中國發展經貿關係。而當前由單極轉變成為不平衡的多極體系，已然造成歐洲人看待世界的角度改變，對中國龐大的市場規模從經濟的機會變成貿易的恐慌，主因在於中國破壞以規則為基礎的國際貿易秩序，以大規模的國家補貼特定產業與企業而使得自由貿易變得不公平。
在歐中關係中，最重要外部因素是體系結構，反應大國之間是否視彼此為威脅。傳統三角戰略關係裡任一方都會避免「孤雛」的角色，川普居然不顧美歐長達80年的天然盟友關係，不少評論認為替中國創造了拉攏歐盟的機會。因此，中國利用各種機會對歐盟釋放合作的邀請，像是駐西班牙大使姚敬強調，中歐應共同反對美國的經濟霸凌，呼籲歐盟放寬對華為、中興等中國企業的高科技出口限制。[1]中國企圖透過放寬市場准入條件與歐盟就貿易失衡展開協商。然而要布魯塞爾放棄對高科技產品的出口管制、降低對中國電動車的關稅，並解除限制華為或中興等中國公司進入歐洲的 5G 網路，以換取中國早已飽和的電信與銀行市場，這對於歐盟而言誘因顯然不足。同時，歐盟當前對中國的貿易逆差高達 3,450 億美元，如何降低貿易赤字才是歐盟所關切的重點。
體系因素會促使大國之間的競爭多於合作，更多擔心居於弱勢而受到生存威脅。捷克總理Petr Fiala的態度表現出歐洲決策者擔憂的一面，他認為受到美國關稅影響，中國將把出口轉向自由而開放的歐盟市場，而歐洲絕不能成為中國廉價商品的替代出口，必須抵制這種發展。[2]在歐盟中代表中東歐會員國的捷克主張歐洲對中國徵收關稅，理由是中國企業得到國家支持，相較於歐洲企業受到嚴格的環境標準限制，使得產品競爭變得不公平，必須避免歐洲企業在競爭中處於劣勢。當然，歐盟向來不是一個聲音的地方，不同的觀點與利益對於歐盟的團結的確會有影響。因此，也有呼籲進一步開放中國商品降低通貨膨脹的聲音，這對於歐中關係的前景投下許多不確定性的因子。
然而，真正影響歐中關係的關鍵源自於烏克蘭戰爭，也說明多極體系對歐中關係的衝擊。川普威脅結束對烏克蘭的支持作為極力推動戰爭結束的方法，成功的將歐洲的安全變成歐洲國家自己的責任。但不僅影響歐盟對地緣政治的認知，也會使得歐盟更加團結，當長期的安全靠山變得不穩定，尋求內部的團結是最有效的應對方法。尤其是北京自戰爭開始就拒絕譴責俄羅斯，而且強化中俄戰略夥伴關係，在能源、糧食與科技合作，使得歐盟對俄制裁效果有限。對布魯塞爾而言，北京即是這場戰爭的實質協助者。當烏克蘭存亡成為歐盟的責任後，中國不再是中立者，而是開始被視為專制國家傾向以武力重塑秩序，成為與俄羅斯、伊朗、北韓等威權國家被歸為「反西方軸心」。從歐盟內部政策文件可知，2022年的「戰略指南」（The Strategic Compass）論述「中國是制度性對手（systemic rival）」，不再僅是貿易競爭者。在此情況下，歐盟比起單極或是雙極體系時代更需要戰略自主。
歐盟追求戰略自主的努力
儘管歐中雙方在許多高層對話中不斷強調互利共贏和全球合作，但根本現實是猜疑加劇、規範分歧和權力不對稱。由於歐盟將自己定位為基於規則的秩序、數位主權和人權外交的全球倡導者，與中國的國際作為格格不入，也與美國的貿易保護主義、外交單邊主義的不同。歐盟主張國際貿易秩序必須基於自由與公平，數位內容由國家進行保護並防止滲透。反觀中國的國際行為，以大量國家補貼進行市場壟斷，要求外國企業將資料儲存中國境內，以利益交換為主的外交作為。這些雙方本質上對於貿易、規範與價值的對立導致在技術監管、資料治理和外國投資審查等領域產生難以調和的摩擦，最終雙邊對話產生各說各話，或是照本宣科。歐盟顯然認為在多極格局中，戰略自主確保歐盟可以成為其中一「極」，而非屬於某一「極」。
不過，戰略自主是一個被廣泛使用的字眼但缺乏精準的定義，許多學術與政策文章都大幅探討、闡述戰略自主，卻常常在談論不同的事情。質言之，戰略屬於國家政策的一環，與實務的接軌相當重要，以德國智庫德國國際與安全事務研究所（Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP）所下的定義為例：戰略自主是指關於外交政策、安全、制度、政治與物質議題上確定優先事項並做出決定的能力，不論是與第三方合作或必要時能夠單獨完成，而自主永遠是相對的。[3]據此，戰略自主強調的是一個過程而非一個條件。自主既不是專制，也不是孤立，也不是拒絕結盟。以實務來說，它本身不是目的，而是維護價值和追求利益的一種手段。由此可知歐盟所追求的戰略自主與傳統認知的戰略自主有很大的不同，有別於像美國、中國、俄羅斯這類完全戰略自主的大國，歐盟不是國家，無法有一致的對外戰略；再者，強調自主是相對的概念，是手段也是目的，反應體系與行為者各自變化所造成。
川普的作為使得布魯塞爾不再根據華盛頓的行為和利益來定義歐洲自主，而更像是能夠自主執行任務和行動的自由，自由並不是來自對霸權的依賴。換句話說，自主既是責任也是避險，[4]矛盾的是，過去自主是為了避免美國的遺棄，但卻更依賴美國。而自 1999 年歐盟創建「共同安全與防務政策」（The Common Security and Defence Policy, CSDP）以來，歐盟的周邊地區從非洲之角、中東、乃至於到高加索與東歐變得越來越不穩定。[5]這顯示著歐盟的意願與能力還有很大一段差距。
哈佛大學的莫內講座教授Jolyon Howorth主張戰略自主是指歐盟在美國有限或沒有美國援助的情況下，歐盟方面的政治和軍事能力，可以做出決定並採取涉及軍事力量投射的舉措。[6]拜登政府時期美方費盡唇舌歐盟諸國仍不願提高國防預算，到了川普政府在2025年3月3日宣布暫停軍援烏克蘭的舉措下，歐盟提出再武裝計畫，將動用資金最多達8,000億歐元，目標是讓成員國能提高國防開支，不惜鬆綁赤字上限用以在美國切斷援助時，能夠繼續支持烏克蘭。這象徵著和平時代的結束而歐盟已經做出改變。
台灣的角色：印太地區的樞紐
歐盟展現戰略自主的企圖心顯現在對印太地區的重視。重要會員國法國、德國、荷蘭與都公布自身印太政策之後，歐盟的印太戰略也開宗明義要在印太地區追求穩定、安全、繁榮、區域永續發展，以鞏固民主、法治、人權以及國際法的基礎，[7]這些明確與中國目前的發展戰略與價值觀有很大的歧異。特別是台海穩定對歐洲的安全與繁榮至關重要。當中國對台灣的壓力不斷上升，歐洲各國政治人物逐漸意識到，兩岸危機將對歐洲大陸造成直接的政治、安全與經濟影響。歐盟的印太合作策略指出，台灣海峽的「武力展示」「可能直接影響歐洲的安全與繁榮」。潛在的衝突使得投資台灣與否成為一個風險評估指標，直接影響到全球供應鏈並造成巨大的干擾。歐盟在追求戰略自主與捍衛全球民主、人權與自決，強化與臺灣的合作，將有利於維護成熟民主聯盟。因此，名列全球民主排名第12，亞洲第一的台灣，將成為印太地區的民主穩定的樞紐。台灣與歐盟之間的合作將建立在信任的基礎上，投資彼此。台積電在德國設廠，丹麥沃旭能源投資台灣風電廠都是最佳的案例。
川普造成的危機能夠推動歐盟內部的分歧降低，儘管會員國之間、歐盟機構之間，會員國與機構之間，對於兩岸的看法都有不同。過去這種分裂削弱歐盟制定連貫可信的對中戰略的能力，容易受到北京分而治之策略的影響。這導致不論在投資審查、出口管制還是供應鏈彈性的有效協調，都缺乏共識。現在北京期望歐洲在保持經濟開放的同時保持美中競爭的中立，這是歐盟越來越不願容忍的戰略矛盾。因此，歐盟提升軍費落實戰略自主的第一步，除了對烏克蘭的支持，同時也應前進亞洲增加對印太的話語權，著眼在安全事務、自由貿易與航行，台海的穩定是台灣與歐盟雙方的共同目標。軍售的合作將會受到印太地區民主國家的歡迎，防範中國主導印太區域秩序，不只是台美歐的戰略目標，印度與大部分的東南亞國家也期望台海維持現狀與和平。台灣與歐盟普遍理解到在美中對抗下想要左右逢源，或是鷸蚌相爭漁翁得利都是過於一廂情願。
結論
不平衡的多極體系是歐中關係無法前進的背景，戰爭衝突會迫使歐洲國家團結對美中進行平衡與避險，以戰略自主追求成為美中兩極之外的另一「極」。歐中關係的未來不會由接觸與遏制、脫鉤與融合的二元邏輯來定義。相反，它將以「戰略去幻想」為標誌：雙方重新調整預期、重新配置手段、減少對理想性言論的依賴。對歐盟來說，進一步投資產業韌性，減少系統性脆弱性，並採取更務實但有原則的方法來應對日益競爭和分散的全球秩序。歐盟體認到中國的威脅不僅來自於在南海島礁建立軍事堡壘，還有對人權的挑戰、自由貿易規範的破壞與國際組織的侵蝕，甚至通過海警法建立中國在海洋和領土主張以國內法作為基礎，解放軍海軍擴張到印度洋與南太平洋，對於民主同盟國家而言都是改變現狀的作為。對於台灣而言，當利用此次關稅危機，更積極的投資歐盟與歐洲國家，協助歐洲企業建立半導體供應鏈，藉此深化TSMC成為GSMC(Global Semiconductor Manufacturing Company)屬於全球的台積電，謀求台灣與世界民主國家成為命運共同體。為此，台灣也應該進一步將國內市場開放給歐盟，除了更積極引進各式綠能技術，對與歐盟簽訂「經濟夥伴協定」，要更務實與自信的態度。能夠將雙邊關係制度化固然重要，但是也要認清國際政治的現實，實質更勝於貿易協定，否則那麼多國家簽訂各式貿易協定卻無助於經濟增長，國家與產業的競爭力才能真正深化台灣成為印太地區關鍵樞紐的角色。
[1]David Latona,April 16, 2025,“China wants partnership with EU to counter US 'abuse', says envoy to Spain,”Reuters.
[2] Radio Prague International, April 09, 2025, "Czech PM: Europe must resist influx of cheap goods from China," https://english.radio.cz/czech-pm-europe-must-resist-influx-cheap-goods-china-8848006
[3] Barbara Lippert, Nicolai von Ondarza and Volker Perthes (eds.) March 2019, “European Strategic Autonomy Actors, Issues, Conflicts of Interests,” SWP Research Paper 4, Stiftung Wissenschaft und Politik German, Berlin.
[4] Daniel Fiott, November 2018, “Strategic autonomy: towards ‘European sovereignty’ in defence?” by BRIEF Issue, EUISS.
[5] Sven Biscop, January 2022, “Strategic Autonomy: Not Without Integration,” Policy Brief, The Foundation for European Progressive Studies (FEPS).
[6]Howorth, J., and J.T.S. Keeler 2003, “The EU, NATO and the Quest for European Autonomy,” in Howorth, J., and J.T.S. Keeler (eds.). Defending Europe: The EU, NATO and the Quest for European Autonomy. New York: Palgrave Macmillan, pp. 5-6.
[7]The EU, February 2022, EU Strategy for Cooperation in The Indo-Pacific, https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/eu-indo-pacific_factsheet_2022-02_0.pdf..
作者 林子立 為東海大學專任教師
